社会转型期流浪乞讨人员救助管理政策研究

社会转型期流浪乞讨人员救助管理政策研究摘要《救助管理办法》体现了党和政府对弱势群体的关怀和对民生的关注，它的出台有着深刻的社会背景。

办法实施一年多来取得了明显的成效，但也遇到了一些现实挑战，如对象甄别困难、资金缺乏、流浪儿童等特殊人员的权益保障等。

必须进行及时的政策跟进以对救助管理对象以外的流浪乞讨人员进行管理，加强宣传保证救助渠道畅通，保障老年人、流浪儿童、残疾人、精神病患者的权益，对民众进行实物救助的引导，鼓励民间参与，加强流浪乞讨人员流出地的管理，加强社会工作专业介入，多方面对救助管理办法进行完善。

关键词:社会转型，流浪乞讨，社会工作，救助管理，实物救助目录1.救助管理办法出台的社会背景和现实意义 (3)2.救助管理政策实施过程中面临的挑战 (6)2.1救助对象方面 (9)2.1.1救助对象的甄别困难 (9)2.1.2重复救助和恶意求助 (11)2.1.3流浪儿童等特殊群体权利的保障 (12)2.2救助渠道方面 (12)2.3工作主体方面 (13)3.对于流浪乞讨人员救助管理政策的建议 (13)3.1救助管理制度方面的建议 (13)3.1.1对于车票的时效限制 (13)3.1.2强化对流浪儿童等群体的保护 (14)3.1.3对于恶意求助的惩戒 (14)3.1.4流浪乞讨人员流出地责任的强化 (14)3.1.5建立各部门协调配合的机制 (15)3.1.6引入社会工作理念和方法 (15)3.2救助管理工作实施方面的建议 (16)3.2.1主动寻找救助对象 (16)3.2.2救助管理工作的宣传 (17)3.3社会参与方面的建议 (18)3.3.1引导民众进行实物救助 (18)3.4.2鼓励民间参与 (19)4.结语 (19)参考文献 (20)附件 (22)社会转型期流浪乞讨人员救助管理政策研究* 2003年6月，国务院公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》），同时，1982年国务院公布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》废止。

从旧办法的废止到新办法的出台，国务院用了极短的时间，充分反映了党和政府对流浪乞讨现象的重视和对弱势群体的关怀。

这部法律是在特殊的背景下出台的，反映了时代发展的要求。

实施一年多来，救助管理办法已经逐步的发挥了它的作用，同时在实施的过程中也面临着一些新的挑战。

1.救助管理办法出台的社会背景和现实意义流浪乞讨是由来已久的一种社会现象，在我国以及其他国家都不同程度的存在。

城市流浪乞讨人员的出现是伴随着城市化和工业化的加剧而成为一个社会问题的1。

十一届三中全会以后，我国实行改革开放的政策，从那时起，社会进入了快速的转型期。

在计划经济向市场经济转型、农业社会向经济社会转型的过程中，收入差距增大，出现了地区、城乡发展的不平衡。

随着经济的快速发展，人口流动频繁，流浪乞讨现象日益严重。

1982年，国务院颁布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，规定收容遣送的对象是：家居农村流入城市乞讨的，城市居民中流浪街头乞讨的，其他露宿街头生活无着的。

后来，为了稳定社会秩序，加强对*本文的完成得到了本课题指导老师朱眉华老师以及张昱老师的指导和帮助，非常感谢他们。

同时校团委也给予了很大的支持。

还要感谢我的调查单位和所有的访谈对象。

文中出现的一切问题由作者负责。

1郭伟和,“《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》解读”,《中国民政》，2003年第10期流动人口的管理，又把无合法证件、无固定住所、无稳定收入的人员以及身份证、暂住证、务工证不全的人员纳入到收容遣送之列。

收容遣送越来越与治安管理连接在一起，逐渐异化，社会救助的成分越来越少。

在实际的工作中，在任务指标的压力下，一些地方滥用权力，扩大收容范围，将收容遣送当成创收的手段，损害流浪乞讨群体的合法权益，丑化了政府形象，造成了恶劣的影响。

某些地方没有正确的执行收容遣送政策，违背了当初制定政策的初衷，使得收容遣送政策偏离了原来的轨道，改革的呼声越来越高。

2003年3月20日，黄冈青年孙志刚在广东街头被非法收容殴打惨死，被媒体披露后，引起了全国人民对于收容遣送制度的关注，产生了巨大的社会影响。

党和政府本着对广大人民群众高度负责的态度，迅速废止了收容遣送制度，国务院颁布的《救助管理办法》于2003年8月1日正式施行，建立起新型的救助管理制度。

救助管理办法的施行是时代发展的要求，符合民主法制建设和社会文明进步的要求，体现了以人为本的理念。

笔者简要归纳了收容遣送和救助管理的主要差别，见表1。

表1 收容遣送政策和救助管理政策的对比救助管理制度平等的对待受助人员，受助人员是生活上遇到了困难，而不是好逸恶劳、不劳而获，不将其视为城市秩序的破坏者以及社会稳定的潜在威胁。

救助管理办法坚持人性化、自愿、无偿救助的原则，流浪乞讨人员根据自己的情况和个人意愿自己决定接不接受救助，不能有强迫行为。

所有受助人员在救助过程中的伙食、衣被、医疗、娱乐等费用都由救助管理站承担，无须个人支付费用。

救助管理制度体现了政府的责任。

政府不再是以管制的面目出现，而是以服务的姿态出现，给流浪乞讨人员选择权，体现了对人的尊重，反映了政府对人民的关怀。

在收容遣送制度下，所有的城市流浪乞讨人员都属于收容遣送的对象，在当时的情形下，一旦发现流浪乞讨人员，公安、城管立即将其用警车送往收容遣送站进行处理。

而在救助管理制度下，政府的姿态由管制变为服务，管制的对象是所有的流浪乞讨人员，而服务的对象是主动求助的流浪乞讨人员，这方面，政府是一种权力的退让，一种社会政策的分化，表明政府注意到了流浪乞讨群体的复杂性，意识到单一的管理方式已经不符合时代的发展。

救助管理政策符合社会发展的要求，但是在实际的执行过程中也发现了一些新的情况，需要进一步的完善。

2.救助管理政策实施过程中面临的挑战从在上海调查的情况看，流浪乞讨现象有几种形式，穿着整齐、身体完好的老人端着盘子沿街乞讨；流浪儿童跪在地上，地上铺着书写有家庭悲惨遭遇的纸张；残疾人；中老年人，或者自己或者带着孩子拉二胡卖艺；青壮年，备有高档的乐器，在地铁上卖艺；青壮年夫妇带着孩子，说被人偷了钱包，讨点钱给孩子买吃的。

笔者进行了一个简单的归类，见表2。

表2：流浪乞讨现象归类救助管理制度已经实行一年多了，截至2003年底，全国共建有救助管理站909个，1截至2004年2月底，全国共救助25万多人。

2最新的资料表明，上海A救助站在2005年1月到5月间共救助对象6772人，救助对象的性别、年龄、省市分布、救助原因等情况见图1到图1《中国的社会保障状况和政策》白皮书2《建立和完善新型的社会救助制度——加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作》5。

救助管理工作取得了一定的成效，但是在实施的过程中也发现了一些问题。

流浪乞讨现象是非常复杂的，在收容遣送制度向救助管理制度过渡的过程中，也发现了一些原来政策设计时没有预料到的情况，这些情况的解决对于流浪乞讨人员救助管理政策的完善至关重要。

图1 A救助站受助人员年龄分布(百分比）图2 A救助站受助人员文化程度（百分比）0102030405060文盲小学初中高中中专大专本科及以上图3 A救助站救助原因图4 A救助站受助人员省市分布（部分省市，百分比）0510152025上海河北山西内蒙古辽宁吉林黑龙江江西浙江贵州云南陕西甘肃新疆重庆安徽山东河南湖北湖南广东广西四川2.1救助对象方面2.1.1救助对象的甄别困难《救助管理办法》规定的“城市生活无着的流浪乞讨人员”是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。

按照流浪乞讨救助管理体系的设定，是由符合上述条件的流浪乞讨人员主动找到救助管理站要求救助，救助管理站根据要求救助者提供的个人状况决定是否符合条件，符合条件的进行救助，不符合条件的拒绝救助并说明原因。

不过在制度施行的初期，并没有大量出现这种要求救助——实行救助的关系，主动要求救助的大多是走亲访友遭遇扒窃，打工无着花光了所带的钱走投无路的人，2004年1-9月份，上海市某区救助站共救助1276人，其中男845人 女431人；打工无着的24.5%，被骗或被抢的占4.8%；劝说来的占69.6%，公安机关转送的占20.8%，而主动求助的只有5.6%。

(图5、图6)图5：上海市某区救助站救助对象构成图6：上海市某区救助站对象来源图《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》规定，“城市生活无着的流浪乞讨人员”是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。

虽有流浪乞讨行为，但不具备上述规定情形的，不属于救助对象。

那么占29.3%的被骗被抢者和打工无着者是不是救助对象呢？主动求助者只占6%不到，也能说明一定的问题。

究竟什么样的流浪乞讨人员可以接受救助，什么样的不可以接受救助，目前并没有一个明确的界定。

即使有明确的界定，由于受助者提供的信息往往是不准确的，因此标准也就难以执行。

调查中发现，由于各种原因，受助人员提供的信息水分较多，来自哪里的问题工作人员根据口音还可以辨别真伪，但其他的信息就不容易确定是真是假了。

在这样的情况下，工作人员在识别人员身份方面花费大量的精力。

[案例1]唐某某，流浪儿童，因在外流浪进入救助站后不肯提供家人的联系方式，只说自己的姐姐在闵行某企业工作，救助站工作人员只好通过闵行公安局查到该企业属于哪个派出所，通过派出所查到该企1案例来源于实习时的访谈记录。

业的物业公司的电话，通过物业公司找到企业的一名主管，经过了一个多月的时间最终才找到他的姐姐。

为了种种目的，受助人员提供假地址、假名字的现象非常多，而各地救助站甄别的能力不尽相同，加之百密总有一疏，这样就给一些人提供了可乘之机。

据2005年3月9日《新民晚报》报道，重庆邓某通过提供各种不同的假地址，骗取各地救助站给他购买的车票60多张。

在实际的工作中鉴别真伪十分困难，对于提供虚假信息别有用心的人又没有相应的惩罚措施。

这也导致了重复救助和恶意求助的发生。

2.1.2重复救助和恶意求助重复救助是指流浪乞讨人员通过接受救助返回户口所在地后又再次流浪、再次到救助站接受救助的现象。

除了外出旅游、探亲、打工等于到临时困难的人之外，真正的流浪这即使在救助站的帮助下回到家乡，但因导致其流浪的原因得不到解决，所以再次流浪也有可能。

[案例1]王某，因不堪忍受父亲的暴力而离家出走，后在救助站帮助下将其送回家。

但是不久之后，又因为同样的原因王某再次外出流浪，又到救助站请求救助。

《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》第十八条规定，受助人员户口所在地、居住所在地的乡级、县级人民政府应当帮助返回的救助人员解决生产、生活困难，避免其再次外出流浪乞讨；对遗弃残疾人、流浪儿童、老年人的近亲属或者其他监护人，责令其履行抚养、赡养义务。