第九讲 公债政策

目标的基础上有所侧重。
• 作业：独立完成一篇论文 • 参考题目： • 1.论国债政策连接财政与货币政策的纽带作 用 • 2.后金融危机时代国债政策的走向分析 • 3.发挥国债金融功能的管理政策取向分析 • 4.配合相机决策财政政策的国债政策走向分 析 • 5.地方公债管理政策完善的思考
• 4.如约履行公债偿付义务
• 5.尽可能降低举债成本
• 四、多层次公债管理政策之间的协调性
• （一）政策之间的协调性回顾
• （1）80—90年代：财政赤字——透支——国债政策没有 成为连接点 • （2）1994年之后：财政不能透支——国债政策成为连接 点 • （二）国债政策如何处理财政与货币政策之间的矛盾 • 遵循财政内生目标优先，外生目标次之的原则
第九讲 公债管理政策
一、公债管理政策的涵义 二、公债管理政策的特殊性 三、公债管理政策的独立性 四、政策之间的协调性分析
一、公债管理政策的含义
• 1．公债管理含义
• 政府围绕公债运动过程所进行的决策、组织、规划、指导、监 督和调节等一系列工作。
• 政府举债分为几个层次:
• 第一层次：政府是否发行公债以及发行多少公债的抉择； • 第二层次：政府如何发行公债、发行什么类型和什么条件的公
公债管理政策的传导过程：
•
作用范围限于既定规模的公债。公债管理政策是通过
调节公债的发行期限、应债来源、发行利率和针对性 的公债买卖等政策工具，影响金融市场的流动性或利
息率水平，从而最终实现宏观经济目标。
政策工具： 发行期限 应债来源 发行利率 针对性的公债买卖
中间目标： 流动性 利息率
最终目标： 充分就业 经济增长 物价稳定
如何理解公债管理政策与财政政策的联系？ 如何理解公债管理政策与货币政策的联系？
•
1.公债管理政策与财政政策的联系
•
•
被包含与相对独立的关系：
财政政策由税收政策、支出政策和赤字弥补政 策组成，公债作为弥补赤字的最佳方式，同时 会影响到其他两个财政政策工具，它是财政政
策得以实施的基础条件。因此，公债管理政策
• （二）公债管理政策的传导效应
• 主要是通过其对经济活动的流动性效应和利息率效应来实
现对于宏观经济的调控作用 。 • （1）公债管理政策的流动性效应 • 在公债管理上通过调整公债的流动性程度，来影响整 个社会的流动性状况，从而对经济施加扩张性或紧缩性影 响。其传导作用力过程： • 公债的流动性程度变动→社会的流动性状况变动→经济活
动水平变动。
• 换言之，通过调整公债的流动性程度，来影响整个社会的 流动性状况，从而对经济施加扩张性或紧缩性影响（流动
性程度提高可起到扩张经济作用）。
• 首先，调整公债发行期限 • 按公债发行的期限种类看，流动性程度排序，短期公债大 于中期公债大于长期公债，可根据调节流动性程度的目标 需求决定各种期限的公债发行比重。 • 公债的长短期调换：长期换短期，减少流动性；反之反是。
要扩张时，买入公债提高公债价格，降低公债利率；需要
紧缩时，卖出公债降低公债价格，提高公债利率，抑制经 济。
• （三）直接目标下的公债管理政策 • 公债管理政策，无论是着眼于配合宏观经济政策，还是立 足于独立的传导作力机制，都是为了实现相应的宏观经济 目标。除此之外，政府实施公债管理政策还要实现一定的
直接目标，即确保政府债务活动运转的可持续性并尽可能
使公债管理更为经济、高效。公债管理政策的直接目标主 要有拓宽公债的发行和分配范围、确保政府债券的顺利推 销、维持政府债券市场的稳定、如约履行公债偿付义务、 尽可能降低举债成本等。
• 1.拓宽公债的发行和分配范围
• 2.确保政府债券的顺利推销
• 3.维持政府债券市目标的实现上各有侧重
财政政策在提高经济增长和实现充分就业方面有优势 货币政策在稳定物价和平衡国际收支方面有优势 由上述差异以及央行和财政部各自的独立性使得两大政 策的矛盾成为可能，而公债既是财政赤字的弥补方式，
又是中央银行公开市场业务的操作工具，所以公债管理
政策把分布由财政部门和中央银行执行的相互独立的财 政政策货币政策联接了起来，成为两大政策的结合点。 • 如果两大宏观政策出现矛盾时，如何与它们协调：财政 目标优先原则。
• 从公债的流通转让来看： • 公债流通市场效率决定公债的推销状况，影响财政收入 • 公债流通市场是否完善，主要是各种衍生工具的发展状况， 是财政是否能够通过加强成本管理降低财政支出的重要因
素
• 从公债的偿付来看： • 公债的还本付息方式，决定财政支出在时间序列上的分布 • 公债的调换整理，影响偿债支出 • 公债的偿债费用（偿付方式、偿付机构、偿付程序）影响 到财政支出
• 调整公债发行利率的策略：
• 经济需要扩张时，调低公债发行利率，诱使整个金融市场 利率下降；经济需要紧缩时，调高公债发行利率，诱使整 个金融市场利率上升。
• 相机买卖公债的策略：相机进行公债买卖，可以
调整公债的实际利率水平。
• 债券价格是与利息率成反方向变化的，公债管理机构有针 对性的买或卖，可以促使公债价格发生涨跌，影响公债的 实际利率，进一步影响整个金融市场的利率水平。经济需
• 其次，调整公债应债来源
• 相机决定公债应债来源结构：公债应债来源分为银行系统
和非银行系统。银行系统持有公债会通过信贷增加货币供
给量，银行系统持有公债的比重增大，会增加社会中的流 动性，反之反是。
• 针对性的政府债券买卖： • 指公债管理机构在二级市场上对公债进行的交易操作。流 动性程度不同的政府债券，通常有特定的投资者，商业银
行主要投资短期债券，买卖长期债券则对商业银行持有公
债状况没有多大影响。鉴于银行系统的货币创造功能，若 想提高社会流动性，可以通过增加商业银行持有公债比重 来实现，在二级市场上的操作是：卖出短期债券，买入长 期债券。反之反是。
• （2）公债管理政策的利息率效应
• 在公债管理上通过调整公债的发行利率或实际利率水平， 来影响金融市场利率升降（基准利率作用），从而对经济 施加（扩张性或紧缩性）影响。市场利率的上升，会抑制 经济增长。
以市场购销法偿还公债有别于公开市场操作，但它确实会
起到影响货币供给的效果
• 3.公债管理政策为何是连接财政政策与货币政策的结合点
• 为什么需要公债政策连接，连接点在哪里？
• 财政政策与货币政策的功能差异决定
• （1）作用机制不同
• 财政政策通过结构调整发挥作用，如将社会产品由某些部 门转移到另些部门，调节产业结构，引导产业发展等； • 货币政策主要是从总量调节入手，通过改变利率，货币供 给、汇率等进一步调节社会总供求。
• 内生目标——改善财政自身收支状况的目标： • 满足政府债务资金需要；
• 争取利息成本最小化。
• 外生目标——不是针对财政自身收支状况的目标：
• 流通领域调整信贷规模；
• 争取市场满足投资工具需求；
• 经济领域满足经济结构调整合理化要求。
• （四）多层次公债管理政策的实施原则
• 在公债管理政策实施的过程中，应相应遵循一定原则： • 第一，在总体目标上，公债管理政策应当同财政政策、货 币政策的基本要求保持一致。 • 第二，在政策本身目标上，公债管理政策应当区别不同情 况而分清主次。 • 第三，就直接目标而言，公债管理政策应在兼顾五项政策
个层次:
• 宏观层次的公债管理政策：配合财政政策和货币政策 而实施的公债管理政策; • 中观层次的公债管理政策：独立发挥财政政策效应的 公债管理政策;
• 微观层次的公债管理政策：着眼于政府债务本身,确保
政府债务活动正常进行。
• •
二、公债管理政策的特殊性 公债管理政策是财政、货币政策的结 合点
• •
债的抉择以及同既发公债有关的一系列具体操作活动；
• 第三层次：中央银行为执行货币政策而进行的公债买卖业务； • 由这三个层次可以看出,只有第二层次体现了具有独立意义的
公债管理的范畴。
• 2.公债管理政策
•
政府为实现既定的债务管理目标所采取的指导公债管
理工作的基本方针和准则 。因着眼点的不同,又分为三
• 公债利率的制定，会对货币政策的利率目标产生影响
• 从公债的流通转让来看：
• 公债流通市场是公开市场业务的操作平台 • 公债方式的规范化是公开市场业务的重要前提 • 市场基础设施（债券托管体系，做市商制度，报价制度） 的建设决定着公开市场业务效率
• 从公债偿还来看：
• 偿还方式的不同会影响到货币政策效果，如，从本质上看，
三、公债管理政策的独立性
• （一）公债管理政策与财政、货币政策的差异性
• 尽管公债管理政策与财政政策和货币政策有不可分割的关
系，公债管理政策并不是财政政策或货币政策的一部分。
它毕竟是一种相对独立的经济活动，有其独特的运行规则。 • 公债管理政策工具繁多，凡可对宏观经济产生效应的公债 管理措施都可成为公债管理政策的工具，主要包括公债的 发行期限、应债来源、发行利率和针对性的公债买卖等。
•
•
•
2.公债管理政策与货币政策的联系
互相独立又相互配合：
央行执行货币政策主要通过公开市场业务、贴现率调整、变动法定 准备金三大工具来影响市场利率和货币供给量，最终达到调控经济 的目标。而公债，正是公开市场业务最主要的操作对象，央行可以 通过在公开市场上买进公债，以此增加流通中货币，以扩张经济； 在公开市场上卖出政府债券，可以回笼货币，收缩信用，紧缩经济。
•
因此，公债管理政策就是中央银行运用货币政策调节经济的传导器。
• 从公债发行上来看： • 公债发行条件、发行种类影响公开市场业务的效果，通常
说来，短期的可上市公债是公开市场业务的理想工具
• 公债的发行方式决定了公债发行条件的市场化程度，从而 间接影响着公开市场业务效果 • 公债的应债来源（央行持有，金融机构持有还是非金融机 构持有）是影响公开市场业务的重要因素