中国城镇化与农村土地使用制度改革研究_刘维新

中国从1840年鸦片战争开始到1949年中华人民共和国成立的109年间，一直处于西方列强欺压、日本军国主义侵略、国破家亡的半封建半殖民地状态，基本上是一个农业国，没有自己的工业。

在这样的背景下根本谈不上发展与城镇化。

中华人民共和国成立后，中国人民才真正在世界上站起来，这也才有了发展经济和推进城镇化的环境与条件。

因此，研究城镇化与农村土地就必须先梳理历史，用创新思维来提出新思路。

一、建国后城镇化发展的几个阶段（一）1949年～1957年为正常发展阶段在此期间，国家经过3年经济恢复，进入第一个五年计划，并开始实施156项工程建设。

城镇化率从1949年的10.6%发展到1957年的15.4%，8年平均年增长0.6%，城镇化的增长与经济增长基本上是协调的。

工业化带动了城镇化，城市第二产业和第三产业的发展是推动城镇化的动力。

（二）1958年～1978年为非正常发展阶段中国城镇化与农村土地使用制度改革研究刘维新“大跃进”与“三年自然灾害”使中国经济发展陷入困境，城镇化进程严重受阻。

1960年起开始动员从农村进城的人口还乡，到1962年有近5000万人重新回到农村，城镇化进入停滞与缓慢发展期。

1958年～1978年的21年，城镇化率从15.4%仅增长到1978年的17.8%，平均年增长0.12%，这是中国历史上城镇化率增长最低的时期。

（三）1979年～2000年为城镇化快速发展阶段城镇化率从1978年的17.9%增长到2000年的36%，22年增长了22个百分点，平均每年增长1.05%，可称为快速增长时期。

不仅城市规模扩大明显（一般在50%以上），城市数量也从原来不足200个发展到600多个，小城镇达2万个。

城市经济总量大幅提高，城市经济占宏观经济总量的65%以上，城市经济已成为区域经济增长的基础和动力。

2000年底，城市发展政策做了适当调整，从1980年初期的“严格控制大城市规模，适度发展中等城市，积极发展小城市”24字方针，调整为“以大城市为中心，大中小城市协调发展，并发展城市群和城市带”的城镇发展政策，并把“城市化”改为“城镇化”。

城市发展政策的调整为城镇化的高速发展奠定了政策基础。

（四）2001年～2011年为城镇化高速发展阶段城镇化率从20世纪末的36.1%增长到2011年的50%，净增长13.9个百分点，平均年增长1.39个百分点，比快速增长时期的年均1.05个百分点高出0.3个百分点。

这种高速度符合国际经验当城镇化率达到30%时就进入快速发展时期的验证，另外这也是中国积极追求GDP“内推外拉”的结果。

然而，由于中国国情与发达国家不同，人地矛盾突出，在高速推进城镇化的同时，也产生了一系列问题。

尤其是城镇化粗放型扩张的同时，占用了大量耕地，直接影响了粮食安全。

在高速城镇化过程中，旧城改造、房地产业无序发展以及高房价等问题，也引起了许多社会矛盾和问题。

二、在快速推进城镇化过程中出现的问题改革开放以来，快速发展的城镇化以及高速公路、高铁和公路等基础设施的建设，成为GDP增长的动力和区域发展的源泉。

目前，城市经济占宏观经济总量的70%以上，科技力量的90%、税收的85%都集中在城市，推进城镇化对国民经济发展的作用不可否认，但是快速推进的城镇化也产生了一系列需要认真解决的问题。

（一）城镇规划的无限扩张占用了大量耕地，超出自身的承载能力改革开放以来，我国出现过3次大的“圈地运动”。

第一次是20世纪80年代中期的“圈大院”大办乡镇企业。

期间颁布了第一部《中华人民共和国土地管理法》，并成立了国家土地管理局。

第二次是1992年邓小平南巡讲话后，出现了大办开发区和房地产开发浪潮，一年圈掉耕地7800平方公里。

1993年，中央实行宏观调控，海南、北海和惠州的房地产泡沫破裂。

1994年实现软着陆。

第三次是2003年的招商引资大办开发区，中央又实行了宏观调控。

到2005年耕地出现危机，中央划出18亿亩耕地红线，之后“小产权房”和“以租代征”的出现冲击了18亿亩耕地红线，人地矛盾已发展到临界点。

城镇规模的扩张，是除高速公路、高铁等公共交通用地之外的重点，改革开放初期至今，一般城市规模都扩张了6倍～10倍，有的县城超过了20倍。

宽马路、大广场成为一些县城的时尚，其利用率低下。

改革开放至今，耕地的占用导致无地和少地农民达2.5亿人。

不少农民陷入种田无地、就业无岗、低保无份的境地，利益分配的巨大失衡，使得农民在城镇化中生存权利被剥夺的失落感强烈。

这是涉及子孙后代生产、生活的大问题，必须引起足够重视。

在我国人地矛盾突出的背景下，城镇人均用地达133平方米，超过发展中国家83.3平方米、发达国家82.4平方米的标准，严重脱离中国国情。

当前中国出现的这种城镇化的竞争、攀比和大规划、大圈地、贪大求洋的发展模式，不适合中国的需要，也不符合中国国情，可以说，这种畸形城镇化（尤其是一些县城），如不及时得到有效遏制，不仅会超出资源的供给能力，还会导致中国未来的长期动荡。

（二）城镇化过程中产生的人口二元化结构导致社会矛盾加大随着城镇化进程的加快，城市形成了两种相向运动：一方面，城市中心的原居民不断向外搬迁，而他们的祖居地不断被外来的暴发户、官员及精英所取代；另一方面，外来打工的农民工随着经济发展而不断涌入城市。

在外来人口中，除少数高学历者能入户籍、融合在城市居民中外，多数人属于“候鸟式的农民工”，享受不到与城市居民同等的待遇。

以北京为例，目前总人口达2500万，有半数以上属于无户籍人员，这些外来打工人员的家庭面临着诸如孩子上学、看病等现实问题。

这种“内外两张皮”的城市人口结构导致社会矛盾不断加大。

在城市里，原国有企业的下岗职工现在仅拿着政府的最低生活标准保障（每月1500元之内）的大约还有几千万人，加上几亿外来农民工，以及占总人口约10%拿着较低养老金（每月2000元左右）的退休人员，这3种人面对大城市里的高房价、高价养老院、高价保姆费等现实局面只能叹息！但与此同时，为什么这些天价收费项目还满足不了需求？说明在城市里贫富差距的两极分化已非常严重。

人们不禁要问：这种“少数人巨富，多数人贫困”的社会如何走向和谐？应该说，这种畸形的社会结构潜伏着巨大的社会风险。

（三）旧城改造中暴露出来的问题城市发展无非有两种途径：一是通过新区开发求发展，推进城市规模扩大；二是旧城改造以提高容积率求发展。

这本来是很正常的，但近年来很多旧城改造的案例都伴随着土地财政和商业利益驱动的影子，这就使旧城改造偏离了方向。

旧城改造中出现的问题，主要表现在以下3个方面：一是历史文脉未得到延续。

不少城市在“大规模”激进式的旧城改造中对原有的历史文化和业态毫无保留，非但割裂了对历史的传承，也破坏了原来已形成的“三气”（即人气、文气、生气），破坏了原来商业的发展业态。

保护历史文化街区，不仅是把建筑的“壳”保留下来，还要呈现独特的生活业态，这是对历史的尊重与传承。

二是在旧城改造中，原居民未得到公平合理的补偿，导致群体事件不断发生，甚至发生自焚事件，其社会影响很坏。

这其中有不少是由于开发商只顾追求自身利益，不顾百姓的生存和发展而导致的。

有些地方政府出于经济发展、土地财政及税收等方面的考虑，并未严格执行相关法规与规划，被开发商牵着走。

三是原城市中心居民被边缘化。

一些城市在“高规格、大手笔、做大做强”的思想指导下大拆大建，使原来居住在市中心的大量普通工人和市民被边缘化，迫使这些人退出市中心移居到郊区。

大量被边缘化的群体面临生存困境，这将加剧社会内部矛盾与冲突，应引起相关部门的高度重视。

（四）在城镇化过程中出现了两个不均衡和空间布局不合理的现象第一个不均衡是在加快推进城镇化的过程中，人口过多地集中在少数大城市和特大城市，如北京、上海、深圳及天津等，这些城市进入21世纪后，人口都以20%以上的速度增长，而中小城市人口增长缓慢，大中小城市人口不能均衡地增长。

第二个不均衡是东中西部经济发展与人口增长不均衡，目前东部地区的城镇化率已达65%，而中西部有的地区只有30%～40%。

中央已注意到这个问题，因此近几年加大了中西部发展和中央财政转移支付的力度，政策开始向中西部倾斜。

中西部不仅城镇化率较低，而且中小城镇发展也不足，尤其是西部地区，中国目前存在大城市爆满和中小城市发展不足的问题。

三、中国城镇化今后发展的趋势胡锦涛总书记在十七大报告中指出：“走中国特色的城镇化道路，是按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。

以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。

”十七大为中国特色的城镇化道路确定了原则和方向。

（一）坚持科学发展观，是城镇化的基本原则走中国特色的城镇化道路，就必须坚持城乡统筹、科学发展的原则，克服以往单一追求GDP的目标，改变过去顾此失彼的缺陷。

也就是说，从城镇化进程的角度，统筹规划、合理布局；从城镇发展、耕地保护的角度，集约利用每寸土地，在提高土地利用率的前提下，完善城镇功能，并实行以大带小原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。

不能只重视大城市而忽略中小城市和城镇的发展，以避免大城市和特大城市人口过于拥挤，“城市病”突显，致使集聚效益下降。

这些原则在实践中并未得到认真执行，北京、上海及广州等特大城市，目前的“城市病”已十分突出。

（二）以大城市为依托，带动区域经济协调发展今后中国城镇化的发展方向就是以增强城市综合承载能力为重点，以大城市为依托，形成具有辐射作用的城市群和城市带，推动区域的整体发展，培育和形成区域性的经济增长极，也只有这样才能避免走发达国家的城市化老路。

使人口集中，土地利用率提高，将耕地保护、国家粮食安全及居民住房社会保障体系等都纳入城镇化过程中，通过体制改革把集体、国有土地都纳入统一的市场，实现城乡统筹、协调发展，只有这样才能真正体现中国城镇化道路的特色。

（三）城市群与城市带得到快速提升应该说，从十七大以来，以大城市为依托的城市群和城市带得到了较快发展。

目前，比较成熟的有珠三角城市群、长三角城市群及京津唐城市群，这是跨省的国家级城市群，是支撑国民经济的三大经济增长极，上海浦东新区与天津滨海新区是中国经济增长的两大亮点。

以重庆、成都为依托的城市群是西部地区新兴的城市群，重庆“两江新区”的开发也展现了光明的前景。

以青岛、济南为中心的山东半岛城市群，以大连、沈阳为中心的辽东半岛城市群也取得了明显成效。

除此之外，正在形成与发展的城市群还有湖南长株潭城市群、武汉“1+ 8”城市群、以郑州为中心的中原城市群等，这些城市群已成为区域经济增长的基础，是区域经济增长的动力源。

十七大之后，是中国新型城镇化的开始，不仅大中小城市得到快速发展，城市在国民经济中的地位也越来越高。