国有企业内部控制和风险管理框架研究

国有企业内部控制和风险管理框架研究
作者：蒋福萍刘力曾军
来源：《时代经贸》2012年第09期
【摘要】国有企业内部控制存在治理结构不完善和责任主体不明晰的特点，本文依据国际内部控制基本原则结合国有企业自身的现实状况，提出了国有企业内部控制和风险管理的效率目标下二维控制模型，为国有企业的风险管理信息化提供有效途径。

【关键词】国有企业；内部控制；风险管理；效率目标
近年来，国有企业改革不断深化，发展活力和竞争力显著增强。

但是，在国有企业改革过程中也出现了很多的问题，所有者缺位，重大舞弊事件、重大安全事故频发，国有资产流失情况严重、“内部人控制”现象严重等等，这些都给国有企业的发展提出了挑战。

究其原因，国有企业内部控制与风险管理的缺陷，缺乏一个完整的内部控制体系，因此研究国有企业的内部控制和风险管理具有非常重要的意义。

一、现阶段国有企业内部控制与风险管理现状分析
现阶段，我国国有企业内部控制的发展状况与国有企业的发展历程、面临的经济环境、自身的管理体制等方面有着密不可分的关系，并受到多重因素的影响，企业的内部控制和风险管理表现出以下薄弱环节：
（一）国有企业内部控制和风险管理构建和执行的责任主体不够明确。

由于目前国有企业的企业制度尚未完全建立起来，法人治理结构仍需进一步完善，企业内部控制的责任主体不够明确，内部控制建设主要依赖于企业管理者对内部控制的认识程度。

（二）国有企业建立内部控制的驱动力不足。

我国的市场经济还处在不断完善过程中，市场运行机制也在不断健全，政府和监管机构对国有企业内部控制建设的要求不够明确，“管理层控制”和“内部人控制”现象仍然比较突出，内部控制建设的动力不足。

（三）国有企业的内在文化弱化了内部控制的有效执行。

长期以来，我国企业形成了重人情、重过程、多变通的管理文化，使得主要依靠制度、程序、记录和标准化的内部控制难以充分发挥作用。

（四）管理工具和管理手段之间存在较大差距。

内部控制体系是一套复杂的系统，需要网络、计算机、信息系统等方面的支持，但目前国有企业在实施内部控制的管理工具和管理手段上，与一些国际上内部控制先进的企业相比，还有很大差距。

二、国有企业内部控制与风险管理框架构建
在分析我国国有企业特殊的运营环境和特定发展阶段、深度理解西方内部控制的内涵和目标的基础上，借鉴COSO内部控制基本框架和COSO的风险管理整合框架，融入目前学术界和实务界对国有企业内部控制和风险管理研究的成果经验，从而提出本文对国有企业内部控制和风险管理的基本框架模型——效率目标下的二维控制模型。

从图1可以看出，效率目标下的二维控制模型的内涵是以效率目标为首要目标，强化治理结构、财务控制和业务控制三条控制主线，注重内部环境、制度流程、风险管理、信息沟通、流程监控等要素的控制。

三、国有企业内部控制和风险管理框架解析
（一）以效率目标为首要目标
1.国有企业自身发展战略目标的不稳定性导致不能将战略目标放在首位。

国有企业的自身发展战略受到国家战略和政策的影响，并且承担着就业、维稳和其他社会责任，因而其发展目标的社会性大于其经济性，使得其不能按照现代企业内部控制理论框架的要求，将战略目标放于首要位置。

2.国有企业最主要的任务就是释放效率。

内部控制从理论上讲其终极目标是一种保障企业的经营效率与效果的机制。

内部控制是一种科学、规范的制度，从机制上强调控制的成分大于效率的成分。

内部控制的基本载体是流程，内部控制越严谨，流程相对就越长，效率也就相对下降。

将效率目标放在首位，能够提示内部控制建设者在机制设置和流程设置时考虑流程对效率的保障和控制与效率的平衡。

3.效率目标可以激励国有企业领导者的企业家精神。

以控制和制约为主基调的内部控制机制会制约企业家锐意进取、刻意求新、决策果敢的激情，而强调效率也是对国有企业经营者的一种暗示，激励他们去充分发挥现阶段国有企业最需要的企业家精神。

（二）以治理结构、财务控制和业务控制为三层级控制主线维度
1.以治理结构为基础。

国有企业治理结构包括董事会、监事会的构成及其运作机制、议事规则等，以及组织结构设置、权责分配机制等硬结构和企业文化、员工道德水准、人力资源政策与管理风格、行为习惯等软结构两个层面。

2.以财务控制为核心。

财务控制是通过财务管理权力的分配体系、资金管理、预算管理、资产管理等手段实现的。

经营过程中经常发生由舞弊、经营失误、行为失当和保管不善等原因导致的效率损失、非理性和非消耗性资产损失等。

因此，在财务控制建设过程中，财务分析体系的建设是重要的工作之一。

3.以业务控制为延伸。

业务控制是要从财务角度界定出业务的关键控制点和控制方法，并以政策、流程的方式将控制点嵌入到业务活动中去。

业务活动包括并不限于合同管理、研究与
开发、采购、生产、销售、担保、企业并购、资产重组、关联交易、投资融资、存货、工程项目、固定资产、信息技术应用等。

（三）以内部环境、制度流程、风险管理、信息沟通和流程监控为要素控制维度
1.内部环境。

通常的控制环境涉及员工职业道德、管理理念和经营风格、治理结构、组织结构与权责分配、员工胜任能力与人力资源等内容。

在治理结构改善的过程中，需要国资委和管理层两个责任主体的共同努力，并分段、分层次地进行。

2.制度流程。

制度与流程是内部控制的内核，是内部控制思想和导向的载体，也是内部控制实施最显现的部分。

制度确立公司的经营和管理导向，流程则将导向落实在具体的操作层面。

制度与流程围绕关键风险点设计，与内部环境相联系，融入信息沟通要求，也是监督评价标准的设计基础。

3.风险管理。

提高风险的管理能力要在三个层面上体现，一是风险的识别、分类、评价、确认；二是制度流程层面合理选择制度与流程；三是道德文化层面对员工进行培训，形成关注风险、防范风险的文化。

4.信息与沟通。

信息是内部控制的血液，必须保持畅通，在技术层面，要清晰部门边界和搭接点，明确业务单元——单位——部门之间信息流动频率，规范核算和业务统计基础，。

此外，在管理层面，要通过一系列的与信息流动相关的政策、制度、流程、培训来加强信息流动意愿的管理。

5.流程监控。

流程监控是内部控制效率和风险防范并进的重要管理手段，以过程预警、事后审计、考核评价作为主要手段。

构建国有企业内部控制和风险管理框架对于提升国有企业经营效率具有重要意义，效率目标下的二维控制框架符合现阶段国有企业特殊运营环境和特定发展阶段的现实状况，能充分发挥企业董事会、管理委员会、管理层的职能，将组织体系和业务控制相结合，为实现国有企业的风险管理信息化提供有效途径。

参考文献：
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