行政执法模式的创新与思考

行政执法模式的创新与思考　 ——以网络行政为视角　杨勇萍　李祎∗　摘 要：网络应用的普及，网民数量的激增、网民诉求的高涨以及网络舆情的强大，使得行政机关在行政执法模式上发生转变。

行政机关从传统的现实行政，转向新兴的网络行政，这是我国行政执法模式为应对网络时代的需求的必然趋势。

发挥网络行政的功能，不但要求政府充分利用互联网集中民意，监督行政权力的合法运行，同时也要求政府积极利用网络技术平台提高自身的行政能力、完善行政执法的方式，降低行政执法的成本，提高行政执法的效率。

　关键词：行政执法模式；网络媒介；网络行政；行政理念　随着经济全球化、信息网络化的发展，网络传媒已经成为一种重要的公共力量，一种能够影响社会的“软权力”，具有其他力量无法比拟的魔力，没有人能回避这种力量。

早在２００８年，胡锦涛总书记在人民网考察时指出：互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器，我们要充分认识以互联网为代表的新兴媒体的社会影响力，努力使互联网成为传播社会主义先进文化的前沿阵地。

①２００８年以来，从中央到地方，互联网行政开始由浅层次的单向交流，向深层次的双向沟通发展。

特别是在２００９年全国两会期间，温家宝总理与网友在线交流时对互联网的功能阐释：群众有权利知道政府在想什么、做什么，并且对政府的政策提出批评意见，政府也需要问政于民、问计于民，推进政务公开和决策的民主化。

　网络传媒为什么会如此迅速地进入我们的政治生活呢？要考究其中的原因，需要对我国行政执法模式的历史演变进行梳理。

　一、　行政执法模式的历史演变　什么是行政执法模式？解决这个问题之前，有必要先弄清楚模式的含义。

Ａｌｅｘａｎｄｅｒ给出的经典定义是：每个模式都描述了一个在我们的环境中不断出现的问题和该问题的解决方∗　杨勇萍（１９６３－－），女，湖北枣阳人，中南财经政法大学法学院副教授；李祎（１９８５－－），女，河南商丘人，中南财经政法大学宪法与行政法专业２００８级硕士研究生。

　①　胡锦涛：《在人民日报社考察工作时的讲话》，载２００８年６月２１日《人民日报》第０４版。

　案的核心，通过这种方式，你可以无数次地使用那些已有的解决方案，无需再重复相同的工作。

由此我们可以得出，所谓行政执法模式就是解决行政执法这类问题的方法论，把解决行政执法这一类问题的方法总结归纳到理论高度，就是行政执法模式。

行政执法模式强调的是形式上的规律，而非实质上的规律，是前人积累的经验的抽象和升华。

我国的行政执法方式和手段，从建国以后至今，经历了曲折的变化过程，并随政治环境的变化而起伏波折。

总的来看，２０世纪８０年代以前，政策、计划与行政命令占主导地位，法律覆盖领域狭小、在行政管理中的作用有限。

自８０年代以后，市场方向的改革带来了行政管理方式与手段的重大变化。

随着科学技术的进步以及互联网在我们生活中的普及，我国的行政执法模式出现了一些新的方式和手段，如网络执法与网络行政的大量运用。

　（一）从“管理型”到“执法型”的转变　１、“行政”与“管理”难分难解。

长期以来，人们一直将行政等同于管理。

我国古书中所谓“召公、周公行政”，即指国家政务管理。

①《汉语大词典》对行政的释义有二：其一为“执掌国家政权，管理国家事务”；其二为“机关、企业、团体等内部的管理工作”。

②可见，无论古今，行政均指管理，管理无论内外，均可谓之“行政”。

在许多外国学者的著述和词典、辞典中③，通常也将行政与管理等同，如德国学者平纳特在其所著《德国普通行政法》一书中说，“行政”一词常用于超出公法的其他地方，例如“家务管理”、“财产管理”等形式。

这里提到的行政（作为行政法依归的行政），乃是国家机器及其组织的“公共行政”（公共管理）。

④原苏联行政法学者更是不仅将行政等同于管理，而且将行政法定义为“管理法”。

⑤　２、计划经济时代的“管理型”行政。

建国后，我国处于计划经济时代，国家机关也有立法机关、行政机关和司法机关之分，但作为立法机关的人民代表大会很少立法，甚至很少开会，很少制定和发布决议、决定。

从而行政的基本职能和任务不是执法，不是执行人民代表机关的决议、决定，而是执行党的政策，执行政府的计划，执行领导人的指示，执行上级的命令等。

行政的依据主要是红头文件和行政长官的指示、命令。

直至２０世纪７０年代末８０年代初，我国行政各领域尚处于基本无法，甚至完全无法的状态，此时的行政还只是“管理”（行政管理），而不是“执法”（行政执法）。

尽管这个时期的行政管理与半个世纪或一个世纪以前的行政管理在内容和范围上已经有了很大的变化，但是性质上并没有根本转变。

这主要与当时的社会背景和人们的思想观念密切相关。

中华人民共和国成立之后，我国当时的国内外形势是十分严峻的，对内要防止国民党残余势力的反扑，对外要防止帝国主义对中国的侵略，在那种形势下行政工作要做的是便于政府及其职能部门、工作人员对社会进行管理。

　①夏书章：《行政管理学》，山西人民出版社１９８５年版，第１页。

　②罗竹风主编：《汉语大词典》，汉语大词典出版社２０００年版，第９１５页。

　③高永伟主编：《新英汉词典》，上海译文出版社１９８５年版，第１５页；《俄华大辞典》，时代出版社１９５６年版，第１１页。

　④　［德］平纳特：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社１９９９年版，第１５页。

　⑤　［俄］瓦西林科夫：《苏维埃行政法总论》，姜明安等译，北京大学出版社１９８５年版，第１—４页；［俄］波巴瓦伊：《苏维埃行政法总论》，法律出版社１９８２年版，第１页。

　３、“管理”到“执法”的转变。

随着我国政治和社会的稳定，经济的发展，人们政治、法律意识的提高，特别是随着福利国家理念在我国的传播，行政权对人民权益的侵害越来越受到人民的关注。

人民也越来越意识到对行政权控制的重要性。

①对行政权最有效的控制便是行政立法，从法律上限定行政权。

我国行政从“管理”到“执法”的转变（即性质上的根本转变）是从８０年代中期开始的。

１９８４年，当时的全国人大常委会委员长彭真同志在一次与新闻界人士的座谈会上明确提出我们国家要开始一个历史性的转变：“要从依靠政策办事逐步过渡到不仅依靠政策，还要建立、健全法制，依法办事”。

②此后，国家立法，特别是行政领域的立法，明显加快了步伐。

１９８４年至１９９０年制定的法律和重要行政法规就达几百件之多。

我国的行政在整体上应认为已初步实现了由“管理型”到“执法型”，由“人治型”到“法治型”的转变，行政管理在很大程度上已转化成了行政执法。

③　（二）网络行政－－－－行政执法模式的新形式　面对实践中遇到的各种新情况、新问题，原有的行政方式已逐渐显现出难以灵活应对新环境和有效解决新问题的无奈与困惑，这就使得应用先进的科学技术辅助行政管理的需求表现得比以往任何时候都更加强烈。

网络正在促使一个崭新的行政执法模式逐步成型，网络行政的核心价值取向是民主、公开以及行政机关与公众的互动，其基本目标是改善行政机关的公共服务，提升行政的治理水平。

　１、网络行政的含义。

互联网可以最大限度地集中民智、集合民意、集约民力，通过互联网联系群众、凝聚民心、开展工作，已经形成一种普遍现象，成为衡量行政水平的重要手段。

网络行政是相对于传统的现实行政而言的，是快速发展的现代电子信息技术政府行政方式相结合的产物，是指各级行政机关应用现代信息和通信技术，通过网络进行开放的交互式行政和服务，实现行政流程的重组优化，超越时间、空间和部门分割的制约，全方位地向社会提供优质。

规范、透明、高效的管理与服务。

网络行政的核心就是各级行政机关运用和依靠网络，提高民主行政、科学行政和依法行政的能力，并通过科学分析和合理运用，使网络民意最终体现在公共决策和政策执行过程中。

　２、网路行政的特点。

　（１）时代性。

信息网络技术给人类社会带来了无限的发展空间，创造了无限的机遇，行政机关在此影响下，开始变革传统的行政执法模式。

众所周知，任何一种组织结构要发挥其应有的功能，必须与当时的社会、历史以及文化环境相吻合。

信息技术带来的最大影响之一就是缩短服务提供者与接受者之间的距离，使行政主体的运作处于开放状态。

网络行政正是体现了当前信息化时代发展的要求。

　①关保英主编：《行政法思想史》，中国政法大学出版社２００８年版，第５４４页。

　②　载１９８４年４月８日《人民日报》第１版。

　③其实“行政管理”与“行政执法”在字面涵义上并非是对立的，在现代，行政管理也必须通过行政执法实现，行政执法就是实施行政管理。

但是，这里使用“行政管理”与“行政执法”是将二者作为行政的两种特定模式，赋予了二者某种特定化的涵义：“行政管理”特指人治状态下的行政，此种行政以长官意志为依归；“行政执法”特指法治状态下的行政，此种行政以体现人民意志和利益的法律为依归。

　（２）虚拟性。

网络行政从某种意义上讲是虚拟的，网络行政以电子信息技术为媒介扩大了行政机关活动的范围和空间，正如有学者所言，“使政府活动从单一实体环境到另外的虚拟环境，从而增加了政府行政的空间和资源，使政府行政输出从原来直接的实体输出增加为实体输出和虚拟输出两个通道。

”①任何个人、组织可以直接通过交互式的网络技术手段表达和传递信息。

公众通过网络与行政机关打交道；行政机关也是在通过网络履行职能和行使权力，并通过网络收集、分析反映社会状况以及公众和企业的要求、意见等数据资料，为其做出决定提供依据。

　（３）超越时空性。

不同地区和部门通过网络进行连接，相互之间协调与合作，增强了行政效能，突破了原有的行政机关的封闭与阻隔，网络一体化的实现可以突破地域的限制。

②正如卡斯泰尔在《网络社会的崛起》中指出的：“网络通过改变生活、空间和时间等物质基础来构建一个流动的空间和无限的时间”；网络行政的推行，可以使行政机关内部之间、行政机关与公众之间，在互联网上实现直接双向互动的信息交流，公民、法人和其他组织可以不受空间和时间的限制，全天候接受政府无缝隙的“一站式”服务，“２４小时政府”，这样使政府与公众间的联系变得更为紧密。

　（４）无纸化。

传统行政中要求必须以书面形式进行的行政行为，现在可以通过电文数据的方式进行；原先需要行政公务人员与公众面对面进行的行政行为，可以转为以电子设备作为中介，公众通过网络向行政机关提出申请或要求，行政机关以电子形式进行回复，呈现出无纸化的特点。

行政机关采用计算机及网络技术，使行政机关文件的生成、修改、存储、发送与接收都可以实现无纸化，有助于提高行政机关的工作效率，减少公文差错。

　３、网络行政的内容。

网络行政的内容十分广泛，从范围上看，可以分为三个方面：　（１）内部行政方面。

行政机关内部的电子化和网络化办公和行政机关之间通过计算机网络进行信息共享和实时通信。

行政主体的会议通知、信息传达、政策宣传、法规颁布、意见调查等，均可以电子邮件的方式处理，加快信息的流通，提高行政效率。