从信访问题来看执法规范化建设

从信访问题来看执法规范化建设近年来，随着社会经济的发展以及和谐社会理念、社会主义法治理念的深入人心,信访问题日渐成为反映一个国家、一个省份、一个地区的执法规范化建设情况，以及一个地区的法治现状和法治程度，但怎样才能从信访所反映的问题来规范或者强化整个社会或者一个地区的执法规范化建设呢？这是整个理论界和法学界以及社会学界所要探讨的首要课题，也是公安机关执法所面临的主要问题。

笔者根据多年的信访工作经验，从以下几个方面加以浅析。

一、信访问题产生的路径探析(一)信访问题产生的应然路径信访制度作为中国一种传统文化在我国有上千年的历史，其一方面来源于儒家“无诉”文化在老百姓思想上的积淀，另一方面也来源于“为政从清”的行政文化传统，即便是在社会主义法制比较健全的今天，老百姓始终相信一些事情只有通过信访途径才能将自己的意愿传达给政府，也只有政府领导知道了自己的诉求才能得到最好的结果。

同时，由于信访制度法制化的先天不足，也使得一些得到领导重视的信访案件，其办理结果往往高于老百姓通过正常司法诉讼程序所得到的心理期望，从而更加彰显了“清官”在法制社会的崇高形象。

然一方面，这种脱离法制化的信访制度在某种程度上严重地影响了国家司法制度的权威性，也进一步影响了国家司法制度解决纷争、诉求的权力，造成了行政成本的巨大浪费；另一方面，信访制度的也在某种程度上弥补社会主义法制的不足，政府的参与与协调相比法院的生冷判决在某些方面增添了“人治”的因素。

也就是这所谓的“人治”，在一定程度上助长了信访的产生，信访不信法也就成为一种必然。

现实中，政府面对一次又一次“信访潮”的冲击，有时政府“人治”的力量根本无法应对信访所带来的无序和纠缠。

基于信访制度的顽强生命力以及构建社会主义和谐社会的需求，在中国逐渐步入法制社会的现实需求下，信访工作认真吸取传统文化和现代法制文明的成果，以新《信访条例》的颁布和实施成为传统的信访制度走上社会主义法制化道路的标志，然而仅此而已，却显得有点孤单与无奈。

因此，公安信访工作首先要解决的是工作理念的转变，正确认识信访工作是公安机关执行行政法规和公安部部门规章的一项执法活动，而并非是执行领导命令的一项内部纪律制度。

(二)公安信访问题产生的实然路径近年来，随着改革的不断深化和利益格局的调整加快，高消费、高房价、低收入显得有些不协调，再加上国际金融危机影响，人民币不断升值的压力增大，人民群众购买力相对减弱，诱发社会矛盾的触点增多，社会矛盾的敏感性、关联性、对抗性、破坏性明显增强，这所有的一切都在考验着公安执法水平与执法理念的更新，可以说，信访与执法之间是一种矛盾的对立，而这种矛盾的对立将长期的存在，稍微不慎，极易引发群体性事件或者冲突，引发笔者思考。

在当今社会，由于公安机关担负的维护社会稳定，惩治违法犯罪，保障群众利益，服务经济社会，会更多地接触社会热点问题，这就不可避免地带来自身的信访问题。

例如：受、立案问题；行政不作为、乱作为问题；执法尺度问题；适用法律问题；执行政令和群众合法权益维护的矛盾问题、接处警问题等等。

笔者认为，这使信访问题产生的实然，也是社会发展的必然。

妥善处理和解决好上述问题，是化解公安信访案件的基础。

然而，由于人们维权意识增强、现有法律不完备，问题解决不彻底等问题，没有权威性的解决依据，一定程度地影响和困扰着信访工作的开展,形成信访与执法规范化之间的矛盾对立。

二、信访案件反映出的具体执法问题的原因探析因执法质量而引发的信访案件其成因是多方面的，既有主观原因，也有客观原因，笔者加以总结后做一浅析：(一)主观原因笔者对象山2010年的信访案件做一浅析，发现在诸多信访件中故意伤害、交通肇事（事故）、殴打他人、集资诈骗这四类案件被信访投诉的最多，存在的执法问题最多，存在执法问题的案件数占案件总数的比率最高。

笔者加以总结，主要有以下几点：(一)、涉诉案件的几个类型1、履职不认真、不积极、不负责。

主要表现为不作为、慢作为。

具体表现为接处警超出规定时间、立案不及时、查证不及时全面、对明显的犯罪线索不查证、受案以后不管不问、长期搁置、对外逃的嫌疑人抓捕不力等，造成当事人对公安机关不信任，从而引发信访案件。

如一起交通肇事案，公安机关接到报警电话后，不勘察现场、不取证，直至受害人家属找上门才去重新勘察现场，导致证据缺失。

立案不及时。

又如一起伤害案件时，受害人均向公安机关提供了具体的案件线索，乃至当场提供具体的涉案人员，办案人员却置之不理，不抓捕、不调查、不取证，导致案件事实不能查清，成为受害人上访的直接原因。

2、案发现场处置不当。

在信访投诉案件中，因民间宅基地、婚姻、邻里纠纷等引发的人身伤害案件占到相当大的比例，部分案件由于民警前期处置不力造成更严重后果或造成案件最佳取证时机丧失，导致双方当事人上访。

3、强制措施使用不合法。

主要表现为采取强制措施不及时、解除强制措施超过法定时限、变更强制措施不规范、一名民警办理案件等违规问题，特别是保而不侦，以保代侦问题突出。

不少案件卷宗中反映出办案人员违规办理取保候审，大量的嫌疑人在被取保候审期间，办案单位没有继续侦查，没有及时收集补充新的证据，案件处于停滞状态。

4、证据不扎实。

主要表现为调查取证不全面、不及时等问题，错失最佳调查取证时机，证据效力低，导致案件难以正常诉讼。

一是办案单位不注意对证据的把握和甄别，证据达不到诉讼条件，最终导致犯罪嫌疑人不能受到应有追究。

二是对于一些物证条件较好的案件，办案单位不积极主动开展排查走访工作，导致案件无实质性进展。

三是没有及时告知当事人保存证据，给案件办理带来困难。

如某起伤害案，犯罪嫌疑人对公安机关出具的伤情鉴定结论不服，但重新鉴定的检材已被受害人丢弃，导致重新鉴定失去条件。

5、主要表现为询（讯）问笔录制作不规范、办案违反法定程序、法律文书制作不规范、适用法律条文错误、卷宗装订混乱等。

如法律文书制作不规范，文书填写随意，空项、漏项、涂改等问题大量存在。

又如询问笔录制作不规范，办案民警不注意对询（讯）问笔录的校对工作，造成笔录涂改严重，询问时间、询问地点前后矛盾等低级错误发生。

在案件的调解过程中，不注意制作调解笔录，办案人员虽然做了大量的调解工作但是没有以调解笔录的形式予以记载、固定。

（二）、民警的主观因素1、少数基层民警认识上存在偏差。

长期以来，少数基层民警对信访问题认识不足，对信访案件缺乏应有的重视。

他们通常以无理取闹，胡搅蛮缠、“刁民”等片面观点看待上访群众，面对复杂多样的信访案件不经过理性分析，而是凭借以往经验，用传统的执法理念和习惯的思维方式处理信访问题，工作方式简单粗暴，没有亲和力，失去了上访群众的信任，使警民关系紧张，感情疏远，调处工作难以为继。

2、少数基层民警执法水平不高。

少数基层民警不注重主动学习，对法律条款一知半解，不能正确把握法律精神实质，造成自身业务素质不高、执法水平偏低。

在与信访群众交流沟通时，回答问题说不到点子上，有的回答甚至有悖于常识与法律规定，不仅不能息访息诉，反而经常引起信访群众的反感、愤怒，加剧矛盾，使信访案件复杂化。

3、信访执法有失公平公正。

在处理信访案件过程中，少数基层民警难以摆脱“关系户”、“人情网”、“个别领导”的干扰，不可避免地把个人感情恩怨夹杂在案件处理中，偏听偏信，凭个人喜好随意执法，使案件的严肃性和公正性得不到有效的保证，致使上访人不服处理决定。

4、处理复杂信访件方法不够灵活。

少数基层民警在处理一些复杂的信访案件时，仅仅机械的参照了一些相关的法律条文，没有结合实际，综合考虑整个案件的情况。

工作中没有进行换位思考，设身处地的为上访人的利益着想，不懂得把相关的政策与法律条文有机的结合，一味坚持按照法律法规规定处理，处理结果往往使上访人的利益得不到有效的保障，引起重复上访，也使法律条文失去了应有的严肃性。

5、涉网信访信息敏感性不足。

个别民警对互联网上的涉访信息发现不了，发现了不重视，不能及时有效的采取核查、补救措施，被网友、媒体炒作后往往造成被动局面。

(二)客观因素在客观上，因执法质量而引发的信访问题的成因主要有以下几个方面:一是信访法治的欠缺。

由于信访法治的欠缺以及民警自身的诸多因素，直接导致公安执法质量的欠缺，再加上繁琐的办案程序还不尽科学，办案民警操作起来不够简练，不够规范，为涉案人员逃避处理提供了借口，致使正常公安业务工作转变为涉法涉诉的信访案件。

且信访程序与涉案法律程序同时并行，甚至左右法律程序的进行及结果。

另外，有些业务操作流程规定不够详尽，比如：伤害法医鉴定程序，当事双方针对初次鉴定结果均有异议，一方认为重，一方认为轻，反复鉴定，始终进入不了法定程序，双方怀着各自目的同时上访，使办案民警无所适从，这方面信访工作量占有相当比重。

二是公安信访执法主体双重性。

由于公安机关特殊性质，在正常处理自身为主体的涉法涉诉信访案件的同时，也肩负着维护社会稳定的职责。

对其它责任主体单位发生的危害社会涉稳案件予以打击处理，从而形成打击处理后转告公安机关，使公安机关被迫反客为主。

加之原责任主体单位不积极化解处理，致使涉及公安信访越来越多，公安稳控压力加大，牵扯警力、物力、财力，严重困扰公安正常业务工作的开展。

三是信访案件终结法律体制的欠缺。

信访案件的终结，是对信访人提出的同一诉求经工作穷尽办法，但该信访案件仍无法化解，通过信访程序，由权威部门认定予以终结。

然而，现有终结案件只是信访工作考核的数字，并无实际意义，稳控及工作压力依旧。

权威部门没有就案件终结后，针对信访人继续闹（缠）访行为做出权威性的工作办法，既不权威也未体现终结。

三、对公安执法的几点建议（一）是筑牢公正执法理念。

执法理念决定执法行为的趋向，决定执法规范化建设的效果。

当前，要通过强化警察权力观教育、换位思考、积极开展社会主义法治理念教育，将法律至上、执法为民、公平正义、以人为本等理念和理性、平和、文明、规范的执法要求牢牢根植于每一位民警的头脑，从最容易发生执法问题的环节抓起，从人民群众最不满意的执法问题改起，持之以恒，常抓不懈，确保民警的执法办案能力和自身综合素质不断提高。

（二）是努力提高执法水平，从根本上预防和减少信访问题。

要结合当前实际，加强对民警特别是一线民警的法制教育和业务培训，增强民警的法律意识、证据意识、时效意识和程序意识，提高执法水平和办案质量。

纪检监察、督察、法制部门要加强对内部执法工作的监督监察，严把案件质量关。

加大警务公开力度，特别对有异议、影响大或情况复杂的治安案件、交通事故实行公开调解、公开裁决，必要时举行听证，增加执法工作透明度，消除群众误解。

（三）是建全机制，依法打击。

对无理缠访缺乏认定机制、缺少制约措施。

个别无理信访人员不断越级上访，即使认定是无理信访，但有关部门都不能采取强硬措施，也不敢采取强硬措施，只能一味讲好话，派人接回，致使个别无理信访人员长年上访而乐此不疲。