发达国家和地区银行准入制度及对我国设立民营银行的启示

发达国家和地区银行准入制度及对我国设立民营银行的启示
作者：张丽
来源：《金融经济·学术版》2014年第03期
摘要：本文对美国、我国香港及台湾地区的银行市场准入制度进行了总结分析，在此基础上，借鉴发达国家和地区的经验教训，为我国民营银行准入制度的建立提出了可行性建议。

关键词：银行准入民营资本启示
7月5日，国务院发布“金十条”，特别指出鼓励民间资本进入银行业，通过设立民营银行的方式进一步激发民间资本活力，加大金融支持实体经济力度。

民营银行的设立事关地区金融稳定，但我国现行的银行准入制度对民间资本的准入标准、形式、经营范围、风险监控等缺乏相关实施细则，应引起重视。

美国、我国香港及台湾地区的银行业民间资本进入较早，积累了相关经验，对我国有一定借鉴的意义。

一、发达国家和地区银行市场准入制度述评
（一）美国银行市场准入制度特点
美国的银行按照其资产总额可以分为平均总资产不超过一亿美元的小型投保银行，平均总资产超过一亿美元的中等规模的投保银行和平均总资产超过10亿美元或更多的大型投保银行三类。

一是美国银行的牌照管理执行“双重体制”。

一类是在联邦政府注册的国民银行。

国民银行的具体注册审批机构为财政部的货币监理署，所有的国民银行都是联邦储备银行的会员银行，必须将存款投保于联邦存款保险公司（FDIC）。

这类银行的资产规模都在10亿美元以上，实力雄厚，受联邦储备银行监管较为严格。

一类是在州政府注册的州银行。

州银行根据各州法律建立，在所属各州登记注册，领取营业牌照。

州银行又分为州注册的会员银行和州注册的非会员银行。

会员银行受州银行管理部门和联邦储备体系监管；非会员银行受州银行管理部门和联邦存款保险公司监管。

二是重视对新设立银行发起者信誉、资本金水平、盈利前景的考察。

监管当局把行长的人选认为是新银行成败的首要因素，如果发起者信誉不佳，监管当局会建议更换人选或拒绝其申请。

要求新银行的原始股东必须通过股本抵押的方式来规避未来的风险。

通常是提供足够的启动资本（200—1000万美元之间）来支持几年（通常3年），并且要预计出将来能够达到的收益水平。

三是重视对新设立银行的效应评估。

在决定是否授予新银行牌照之前，监管部门会对新设立银行对本地区的影响进行仔细评估，包括同业竞争情况、服务同质问题、银行功能定位等方面。

此外，监管当局还会在新银行成立当地的新闻报刊上发布通告，在通告期内，社区中的任何居民都有权对新银行及其管理层发表意见、看法以及提出召开公众听证会的要求。

（二）香港地区银行业牌照制度及特点
香港作为国际金融中心之一，银行业十分发达，其中又以金融三级制的确立最富特色。

根据香港《银行业条例》，三类机构的主要区别如下：
一是基于经营范围划分的牌照管理制度适当放宽了银行业准入标准，激发了民间资本的潜力。

不同牌照的认可机构要求的资本金水平、财务、人力、风险管控能力不同，实现了差别化的准入标准，满足了不同层次民间资本进入银行业的需求，促使香港银行业的层次更分明、结构更合理，确保了银行业的合理竞争和稳健发展。

二是差别化经营和监管有利于竞争与监管质量。

对不同经营范围的银行实行差别化的监管，对从事广泛业务、对金融业和社会影响较大的银行进行较严格的监管，对业务面较窄、对金融业和社会影响较小的银行进行相对宽松的监管，促使香港银行业的层次更分明、结构更合理，确保了银行业的合理竞争和稳健发展。

同时，监管当局定期检查发牌准则，确保准则能适应监管环境的转变，符合不断变化的国际环境，保证监管质量。

（三）台湾地区民营银行市场准入制度变革经验
一是台湾地区民营银行市场准入的制度沿革。

我国台湾地区在金融业放开方面十分谨慎，特别是银行业。

金融业在台湾属于“特许行业”，像银行、保险和证券等单位的营业执照在1985年之前基本上处于“冻结”状态，台湾当局以垄断的方式控制整个台湾的金融市场，金融机构主体是一系列公营行库。

1987年9月，台湾当局宣布全面开放金融业，允许民间自由设立银行等金融机构。

1990年4月，台湾当局公布《商业银行设立标准》，对民营银行设立标准进行了规定：1.资本金要求高。

注册资本金为100亿新台币，且只能设立总行、5家分行和一个储蓄部。

2.严格控制股权集中度。

规定企业投资人持股比例不得超过15%，个人持股不得超过5%。

3.严格限制业务范围。

规定新设银行机构主要以中小企业为服务对象，为中小企业提供中、长期信用，协助其改善生产设备、财务结构和健全经营管理。

为强化这一规定，台湾金融监管“当局”还设置了一项政策指标，要求中小企业银行对中小型企业放款的比率不得低于放款总额的70%。

二是台湾地区民营银行市场准入的制度特点及教训。

1.立法先行有积极促进作用。

台湾在整个银行业的民营化改革过程中，立法扮演了重要角色。

通过法律手段或政府行为对金融制度进行强制性的矫正或安排，在一定程度上确实起到了明显的促进作用。

2.开放速度过快导致无序竞争。

1990年台湾第一次就核准了15家民营银行，使得岛内银行数量短期内急剧增加；且新设银行金融产品同质性较强，导致银行业竞争加剧，以致出现无序竞争、银行资产质量恶
化、盈利能力下降、不良贷款率攀升、区域性银行危机时有发生等突出问题。

3.新设银行机构与大集团企业关系过于密切。

设立新银行机构的高门槛倒逼民营银行的发起者求助于大企业，这从一开始就造成了部分民营银行与大企业集团关系过密，最初批准的15家民营银行中只有1家没有大企业或财团背景。

4.未建立相应退出机制。

台湾在审批新的民营银行之前没有设计好退出法规，导致了不合格民营银行退出机制不健全，带来了严重的道德风险。

对于那些资不抵债的金融机构，台湾金融当局往往采用“概括承受”的办法来挽救，既由央行组织几个比较好的银行，集体参与救援。

但是，如果问题机构较多，或者问题机构规模较大，不良贷款数额较高，采用“概括承受”的处置方法可能将正常金融机构拖垮，最后导致系统性金融危机。

二、对我国民营银行准入制度的启示
（一）金融市场的开放应当循序渐进。

金融业的特殊性决定了自由化的过程必须是循序渐进，台湾教训说明，对银行民营化问题上态度应是积极的，但步骤一定要谨慎。

尤其是在监管体制尚未完全理顺、监管水平有待加强和提高的情况下，银行市场准入的过度放开会弱化审慎监管的基础，诱发新的金融风险，危及金融稳定。

一是建议在审批民营银行的过程中应当首先确定有限的牌照数量，然后，公开申请并严格审批。

例如，审批前先宣布，第一次审批5家银行，接受申请之后，从中严格甄选实力最强的5家发放牌照，在运行几年之后根据金融市场的供给与需求状况再考虑审批第二批，究竟批准多少家银行，要考虑发展现实状况。

二是要考虑到本国金融监管当局的监管能力，过度开放只能对金融体系带来更大冲击。

（二）建立多级银行牌照制，降低银行业准入门槛。

针对我国银行业准入门槛高的现状，建议借鉴香港和台湾的做法，一是对现有的银行体系进行强制划分或整合，建立多级银行牌照制，适当降低银行业准入标准。

例如对申请设立的民营银行发放限制性牌照，降低对其注册资本金、人力、财务管理能力的要求，吸引更多的民间资本进入银行领域。

二是配合国家支持实体经济发展的需要，严格限制其业务范围，解决当前银行信贷投向的结构性矛盾，对各行信贷支持辖区中小企业设定考核指标。

例如，对持限制牌照的民营银行，规定新增贷款的70%必须用于支持中小企业；民营银行申请增设分支机构时，将是否达标将作为准入的重要审核依据，同时银行也应就其如何进一步满足中小企业或农村信贷需要做出说明。

（三）坚持“立法先行”，为民营银行的发展创造制度环境。

台湾采取“立法先行”的形式就是运用法律所拥有的最终解释权，在意识形态上为民营银行的发展打开道路，起到减少各垄断利益集团的抵抗以及降低制度改革的摩擦成本的作用。

建议修订完善《商业银行法》，对民营银行的设立增设专门章节、建立存款保险制度、完善政府主导的中小企业信用担保体系，保障民间资本的合法权益。

同时，建立健全民营银行退出机制，及时清退不合格的民营银行，防范道德风险，保证良好的金融生态环境。

（四）扩大审批参考事项范围，严守金融稳定底线。

民间资本进入银行业，事关地方经济稳定全局，如若管控不当易导致系统性风险。

建议合理运用金融监管联席会议制度，扩大民营银行设立审批事项范围，全面掌握相关各方信息，充分了解银行出资人的相关情况以及新银行未来的发展方向，做好监管工作。

可借鉴美国做法，一是重视对新设银行资质的考察，如资本
金要求、发起人信誉、人力财务管控能力等。

二是对新设银行进入该地区的影响效果进行评估，如同业竞争情况、功能定位区分等方面。

同时监管机构要定期调整发牌准则，适应监管环境转变的需要，保证进入民营银行内部的资金质量。

参考文献：
[1] 张媛媛《民营银行市场准入法律制度》 [J]《中国管理信息化》 2011.9
[2] 王晓明《美国银行监管》 [M] 中国金融出版社 1998.8
[3] 杨海珍李依婷石勇《香港金融管理局银行监管体系研究及经验借鉴》 [J]《管理评论》 2006.8
[4] 熊继洲《台湾民营银行的监管及启示》 [J]《上海金融》 2003.7
[5] 罗纳德.I.麦金农《经济市场化的次序—向市场经济过渡时期的金融控制》 [M]上海人民出版社1997。