风险社会与_重责政府_困境_杨建成
以风险社会为视角探讨政府治理危机
以风险社会为视角探讨政府治理 危机
张晓梅
（南京航空航天大学 ，江 苏 南京 ２ １ ０ ０ ０ ０）
摘要 ：自改革开放 以来，中国的经济和社会都步入 高速发展 的轨道 ，在经济 ，政治 ，文化 等方面取得较 大成就 的同时 ，转型期 所不可避免 的各 类问题也越来越 突出，引起 了社会各界 的重视。尤其是群体性事件的频繁发 生，让我们不得不思考一些 问题 ，比如：政府 的治理是 否存在危机 ，危机 为什么存在 ，危机是否可以被
互捆 绑的 ， 有则全有 ， 无 则全无 。对别人利 益的侵犯 ，实际上 就是对 自己利益 的侵犯 。 对于 群体性 事件 应当 引起政府 方面 的高度 重视 ， 如若得不到妥善解决 ， 此类 事件可 能 会恶化为更大范围和广度 的恶性事件 ， 给社 会造成重大损失。不论是 中国古代还是近现 代， 领 袖们都 意识 到了 “ 民”的重要性 。例 如 中国古代 的 “ 君舟 民水 ”思想 ，“ 水可载 舟 ，亦 能覆舟” ，在近 现代 ，孙中 山先生 的 “ 三 民主义” ， 毛泽东同志的 ：“ 人 民是历史 的创造者 ， 是 物质财 富的创造者 ，是精神 财 富的创造者”都反 映了重 “ 民 ‘ 思想。虽 然 他们所指的 “ 民”范围和对象等各不相 同， 但从侧面反映了 “ 民” 的作用 开始受 到重视 。 如若政府部门不能正确对待 ， 妥善解 决 此类问题 ， 那 么很有可能演变成 性质更 为恶 劣 的骚乱 ，暴乱 乃至 战争 。以乌坎 事件 为 例， ，既然地方政府 的行为是明显违法 的 ， 而村 民维权又是明显合法 的 ， 为什么维权 又 如此 之艰 难 ？为什 么地方政 府居然 敢于 公 然 违背 ？村 民的维权 既然就 这么艰 难 ？这 才是 问题 的要害所在。
风险社会语境下的农业产业危机与政府干预——以海南“香蕉危机”为个案
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海南 “ 香蕉 危楗 ”舆 危楗 中的政府行属
Байду номын сангаас（ ） 件概 况 一 事
Ｆ于得 天 猸厚 的 自然僚 件 ，海南 出麈的 香蕉 输 耍量 遗是 外觏 ，在 囡内香 蕉柴 中都 敷一 流 ，因此 ， ｈ 香 蕉崖 柴在 近些 年一 直 被海 南政 府作 扇晨 柴缝 清 的支 柱之 一 而予 以重 黠 骚展 。到 目前 海南 已成 属全 圆的香 蕉 主 彦匾 ，全 省香蕉 棰 植面 横连 ７ ５篙 ｌ 由 久，麈 量 占到 了全 圆市 埸 的 １ ，年 廑值 高连 ３ ／ ６ ０多 僮元 。往 年每到 － 香蕉成 熟 的峙候 ，每天 都 含有柬 自北 京 、上海 等 地 的连 销商前 柬逗 货 ，销路 不愁 ，惯袋更 局 可 。 然而在 今 年不 到半 年 的晴 阴襄 ，海南 的香蕉 麈 棠却遭 受 了一埸 巨大灾鞋 ，而 引 骚逭埸灾 鞋 的竞 然是 残
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凰险社舍 境下 的蔑柴廑柴 危楼舆政 府斡预
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以海 南 “ 香蕉危樵”焉佃案
胡尹 慧
（ 南政 法 大 学政 治 舆 公 共 事 耪 学 院 ，重 虔 ４ ０ ３ ） 西 ００ １
摘 要： 在凰险社合语境下，中国震棠除要面封 自然和市埸的雯重凰 险，逞要面封科擎技衍和政策雯 遂等带 牝的振 葛。封晨棠凰险的预 防和治理需要政府餮挥主尊作用，而政府斡预不 肯却可能诱蹬或加刷晨 紫凰除。海南爆蹬的 “ 香蕉危梭”作属中国现代震棠座棠危梭的缩影再次暴露 出在震棠生座鲤营和震棠凰
试论风险社会视角下的政府危机管理体系建设
做出决策的事件 。 也就是说 ， ① 危机通常是在决策者的核心价
度不确定性和需要迅速决策等不利情境 的汇聚。 能够形成这 种情 况可 以是 自然灾害或人为的 ， 中人为危机可能来源于 其 技术控制手段 的缺乏或可以确认的人为错误。 危机事件可分 为三大类 ： 一是来 自自然的大规模灾害 ， 如地震 、 水灾 、 台风 、
危 高发时期 。但是 ， 当前各级政府的公共危机管理体系和管理 于环境 的不确定性 、人类 的有限理性 以及信息的不对称 ， 的“ 非典” 就暴露 出政府在社会危机管理机制上存 在着许多 ， 缺陷 ， 以及公众在面对诸如传染性疾病这种直接危及生命安
全 的 问题 时 心理 承 受 能力 的脆 弱 性 。 们 之所 以在 公共 危 机 我
境 的变革。任何 国家和政府都不可能免 于各种各样的危机 ， 是危机也是 可以预防的 ； 危机 固然有不确定性 ， 但是危机的 不确定 性是可以降低 的 ； 有些危 机是无法避免 的， 但是人们
成很严重 的后果。因此 ， 如何构建一套科学有效的政府危机 但是政府危机管理能力有强有弱 ；危机 固然具有突发性 ， 但 个时期各级政府必须给予高度重视的问题 。
值观念受到威胁或挑战 、 有关 信息不充分 、 事态发展具有高 处理 、 动态调整 、 经验总结 和 自我诊断的全过程。 危机管理 的
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作者 简介 ： 孙东河（ ９ ４ ） 男， １ ７ 一 ， 江苏常州人， 中共常州市委党校讲 师， 硕士研究生， 主要从事政治学和公共管理研究。
Ｉ ｅｏ ｙ Ｒｅ ｅ ｃ Ｔｈ ｒ ｓ ａｒ ｈ
ｌ ｈ 会 Ｙ Ｊ Ｉ 社 究 Ｕ ＨＵ 研 ｎ ｉ ｌ ☆ Ｓ ｅ ａ ＡＩ －
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试论风呛ｉ合顽角下帕政府危棚管理位系建设 吐
风险社会下的政府监管制度建设
到核废料的影响， 但是核废料所影响的生态环境却
【 作者简介】 ０ １６ 收稿日期】０９—９２＂ 吴雷（１ ２ ０一
一
）， ， 女 北京人 ， 中国法学杂志社编辑 ， 研究方向 ： 行政诉讼 法。
４３
风险社 会下 的政府监 管制度 建设 杂 的系统 ， 仅表 现在其 内部学科 分化 和涉及 内容 不 的高 度复杂 性 ， 表现在科 技对 人类社会 生活 影响 也 的高 度复杂 性 。这 种高度 复杂性 的直接 后果 ， 就是 人们 对科技 发展 后 果 的控 制 能力 越 来越 低 。 贝克 指出， 由现代 科学技 术 飞速发展 所带来 的各种 可能
对 的也是准入 监管 ， 市公 用行 业市 场化 和从监 管无用论到监 管加 强论 ．
对于政府监管 问题 ， 一直有两种不 同的声音 ： 一
是监管无用论 、 消亡论 。２ ０世纪 ７ ０年代 以来 ， 美国 、 英国、 日本等主 要市 场经 济 国家通 过立 法 ， 能 源 、 对 运输 、 电信等诸多产业掀起 了放松管制 、 强竞争 的 加
１ 普遍 性 ．
方 面 ， 类征 服 自然能 力 的增强 也意 味着 人类毁 人
灭 自身能 力 的增 强 。随着 科 技文 明而来 的如 核能 、 化学 毒物 等方 面 的风险 多具 有发生 机率 小 、 后果 但
却相 当 严 重 的 灾 难 性 质 ， 有 大 灾 难 潜 能 。如 具 １８ ９ ６年 的前苏 联乌 克 兰切 尔诺 贝利 核 电站 爆 炸事
会 波及 全 球 ， 当然 包 括 制造 核 废 料 的先进 国 家 ， 这
就是 贝克所 说 的 “ 回力棒 效应 ” 。
一
、
风 险社 会 与 现 代 风 险
风险社会背景下政府职能缺失的组织伦理救治对策
风险社会背景下政府职能缺失的组织伦理救治对策周文翠2012-12-26 10:38:05 来源：《行政论坛》2012年4期【内容提要】风险社会让预防和应对风险成为各国政府无法回避的现实问题，但由于中国政府职能转变的滞后，许多领域不同程度地存在着职能缺失现象。
从组织伦理的视角看，造成政府职能缺失的原因是：组织利益对公共利益的僭越偏离了组织目标，组织文化缺陷消解了法理及伦理自主性，组织结构不合理弱化了组织功能。
政府职能缺失的组织伦理救治对策：一是树立正确的利益观，协调组织目标，调整政府的职能重心；二是转换行政理念，重塑组织文化，规范政府行为；三是坚持效率与效益相统一，优化组织结构，提升政府效能。
【关键词】风险社会政府职能组织伦理救治对策一、风险社会与政府职能的缺失“风险社会”(risk society)是德国社会学家乌尔里希·贝克(Ulrich Beck)首次提出的，并随着英国的疯牛病、美国的9·11、中国的SARS和世界金融危机等事件的爆发与蔓延，成为当代社会发展的基本语境之一。
区别于传统的外部风险，现代风险是内生的、建构性的，是社会系统内部运动带来的客观结果。
不同于传统的源于外部的自然风险，现代风险“源于人们的重大决策”[1]。
它具有高度的不确定性和危害性，对人类造成的影响和伤害常常是潜在的、持续的、不可逆的，如转基因食品、核辐射的风险。
一些“后果严重的风险”(吉登斯语)如生态恶化、核战争等甚至会危及人类的存续。
现代风险还具有传统风险所没有的脱域性，不受地理和社会文化边界的限制，世界上每一个人都会或迟或早地受到它的影响，如全球变暖导致的气候变化等。
现代风险不仅仅涉及工业和技术方面，还影响到政治、文化和社会方面。
自20世纪中后期以来，世界各国的发展都面临着高科技风险、生态风险、经济风险、政治风险和文化风险的威胁，防范和应对风险已成为各国政府必须面对的现实问题。
“政府职能就是政府在一定的时期根据阶级性和社会发展的需要而承担的职责和功能，就是指政府活动的基本方向、根本任务和主要作用。
北京航空航天大学学报(社会科学版)第22卷总目次2009年
外层 空 间法五大 条约 的现状 及面 临的挑 战 ……… …… ……… ……… …… …… ………… … 薄 守省 （８ ３） 航 空法 （ 约栏 目主持 ： 特 李斌 ）
民用 航空延 误涉 及 的法 律 问题 探究 …… …… ……… ……… …… …… ……… ……… …… … 赵 语言 与文 学 云（３ ４）
政治学 卢梭 自由学说 的双重性 ………… ……… ……… ……… ……… ……… ………… ……… …… 范时杰（ ７ ４）
斌 （０ ３）
目的论 证成 与 自生证 成—— 大卫 ・ 密茨证 成 国家的两种 方式 ……… ……… ……… ……… 王宇环（ ３ 施 ５）
语 言 与 文 学
言语名 利场 …… ……… ……… ……… ……… ……… ……… ……… ………… ……… ……… 沈
宏 （ １ ２）
……… ……… ………… ……… ……… ……… ……… 杨 建成 ，纪权 凌（６ ２）
空间法 （ 约栏 目主持 ： 特 高国柱） 论 空间环 境污染 国际法 律规制 的缺失 与完善— — 以空间碎 片为视 角 … ………… ……… … 李 航空法 （ 特约栏 目主持 ： 李斌 ） 论航空 承运人 的告知义 务 ……… ……… ……… ……… ……… ……… ………… ……… …… 董念 清（５ ３） 中国通 用航空 法律制 度及其 完善 ……… ……… ……… ……… ……… ……… ………… …… 刁伟 民（ ２ ４）
— —
梅 （１ ７）
从 ｌ 全 国优秀博 士学 位论文得 到 的启示 ……… ……… …… ……… … 罗 群 ，申功璋 （７ ０篇 ７）
第 ２期 【 总第 ６ ７期 ）
经济 管理与社 会发展
风险社会与“重责政府”困境
Ｒｉｋ Ｓ ｃ ｅ ｙ ａ ｄ “ ｃ ｓ ｉ ｅ ｙ ｂ ａ ｅ ｖ ｒ ｍ ｅ ｔ’Ｐｒ ｄ ｃ ｍ ｅ ｔ ｓ ｏ ｉｔ ｎ Ｅｘ ｅ ｓｖ ｌ － ｌ ｍ ｄ Ｇｏ ｅ ｎ ｎ’ ｅ ｉａ ｎ
Ｙ Ｎ ｉｎｃｅｇ ，Ｊ ｕ ｎｌ ｇ Ａ Ｇ Ｊ —ｈｎ ＩＱ ａ ｎ ２ ａ ｉ
摘
要 ：在 风 险社 会 下 ， 类 由 于 知识 的局 限性 将 面对 更 多不 确 定 性 并 制 造 出 巨大 的风 险 ， 人 而这 种 风 险
风险社会中政府公信与政府治理
风险社会中政府公信与政府治理作者：王海明来源：《观察与思考》 2013年第4期口王海明提要：风险社会中不断扩散的人为不确定性以及表现在社会结构、制度和关系的复杂、偶然和分裂状态，对政府传统的管理理念与模式提出了严峻挑战。
为此，政府应增强其社会风险管理能力，推进社会治理转型。
关键词：风险社会政府公信政府治理随着我国经济发展的日新月异和城市化的高歌猛进，改革三十多年来社会发展过程中积聚的环境、社会等问题日渐凸显，乌尔里希·贝克所描述的风险社会渐行渐近。
风险社会是对当下时代和公共空间的形象描述，意味着当下时代和公共空间具有两大特征，一是风险的人化，二是制度化风险。
人类的决策和行为对自然和人类社会本身的影响不断扩大、增强，人类取代自然成为风险的主要生产者，其决策和行为可能引发诸多的不明的和无法预料的后果，即风险的人化。
这些风险完全逃脱人的感知能力，如，放射性、空气、水、食物中的毒素和污染物、转基因技术可能带来代际伤害以及环境被破坏带来的影响。
而制度化风险，则表现为现代制度运转失灵带来的诸多的不明的和无法预料的后果，如核危机、金融危机、认同危机、信任危机、恐怖主义危机等。
风险的人化和制度化风险使政府治理的外部环境、政策工具、政策效果衍生出明显的不确定性。
其一，政府治理的外部环境中各元素如经济形势、社会力量、事态格局频频变幻，政府治理活动的既成、延后等特征使致环境中各元素及其变化无法预先、及时、全程、动态地被认识、被理解，政府治理而出台的法律法规、政策滞后而易流于不合时宜。
其二，风险事件生成具有潜伏性，发生具有突发性、波折性．一旦爆发，社会不良影响具有纵深性、破坏性等特征，其涉及的人、事、关系、利益，往往错综复杂。
因此，良性的政府治理依托的法律、政策工具需要具有相当幅度的弹性，允许治理过程中存在灵活的、丰富的自由裁量，确保政策工具高度的适应性和灵活的弹性化。
此外，由于风险事件的多态化，政府目前的治理经验并不丰富，回应风险的制度建设也不成熟，治理程序、治理模型、治理信息建设都有可能处于摸着石头过河状态，在很大程度上，政府应急治理过程中法律、政策工具、采取的方案和行动究竟会产生怎样的效果在错综复杂的风险中具有相当的不确定性。
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第22卷第2期2009年6月北京航空航天大学学报(社会科学版)Journal of Beijing University of Aeronautics and Astronautics (Social Sciences Edition )Vol .22 No .2June ,2009风险社会与“重责政府”困境杨建成1,纪权凌2(1.华北电力大学人文与社会科学学院,北京102206;2.北京大学政府管理学院,北京100871)摘 要:在风险社会下,人类由于知识的局限性将面对更多不确定性并制造出巨大的风险,而这种风险因在精细分工的社会“普遍的共谋”下产生而导致责任界定的困难,由此带来“有组织的不负责任”。
基于此,政府将不可避免地面对诸多防不胜防的公共危机,然而,“有组织的不负责任”却为寻找真正的责任者设置了障碍。
在以国家为中心的治理形态下,政府将难免陷入社会“重责政府”的困境。
走向国家、市场、公民社会共同治理是政府摆脱困境真正实现“服务型政府”的解决之道。
关键词:风险社会;公共危机;重责政府;治理中图分类号:D63 文献标识码:B 文章编号:1008-2204(2009)02-0026-04 收稿日期:2009-03-11 作者简介:杨建成(1978-),男,满族,河北承德人,讲师,博士研究生,研究方向为中国行政改革、风险治理.Risk Society and “Excessively -blamed Government ”PredicamentYANG Jian -cheng 1,JI Quan -ling2(1.School of Humanities and Social Sciences ,Nort h China Electrica Power Univers ity ,Beijing 102206,China ;2.School of Government ,Peking Univers ity ,Beijing 100871,China )Abstract :In the crisis society ,hu man beings will be confronted with more uncertainties and produce more crises be -cause of the limitation of knowled ge .Yet it is difficult to determine the responsibilities for the crises in today 's elabo -rately labor -divided society as a result of “common conspiracy ”,which leads to “organized irresponsibility ”.There -fore ,the government will unavoidably face more unpreventable public crises as well as the impediment to find out the real trouble -makers who should take the responsibilities .As a result ,under the State -centered governance pattern ,the government will fall into the predicament of being excessively -blamed .A common governance pattern with the cooper -ation between the country ,market and civil society is a solution for the government breaking away from the predica -ment and trans forming into a “service -oriented government ”.Key words :risk society ;public crisis ;excessivel y -blamed government ;governance引言在中国进入转型时期,人均收入由1000元向3000元迈进的当前阶段,社会公共危机频繁发生。
由此,危机管理一度成为学术界研究探讨的热点。
然而,纵观当前中国国内公共危机相关研究,多数研究不免落入责批政府危机管理不完善的窠臼,却鲜有跳出此学术定势思维,从新的角度反思公共危机中政府究竟扮演着怎样的角色及承担多大的责任,或从更全面的角度来思考公共危机的治理之道的。
而由德国学者贝克开创的风险社会理论则为重新审视公共危机提供了新视野。
1986年,乌尔里奇·贝克出版了德文版《风险社会》一书,首次使用了“风险社会”这一概念,并提出了风险社会的理论。
而前苏联切尔诺贝利核电站泄露、英国疯牛病等公共危机的爆发则为该理论做了最好的注脚。
随后,风险社会理论很快得到了传播,并赢得了学术界的认可,继而对公共事务的决策过程产生了重大影响。
在风险社会下,风险呈现出诸多新特点。
那么,由此必然会带来更多的不确定性,面对越来越多难以避免的公共危机,如SARS 危机、“问题奶粉”事件等给社会造成的巨大灾难,人们在恐慌和DOI :10.13766/j .bhs k .1008-2204.2009.02.004愤怒之余,不禁要问,究竟谁该承担这些危机的责任?然而,在风险社会中,促成危机的因素往往是多元的,责任界定本身就很困难。
提不出证据找不出责任者的社会公众,难免会将怒火集中射向公众所依赖的政府,将之推向“重责政府”的困境,而这却是有悖于“责任政府”题中之义的。
一、风险社会的特征贝克指出:“在风险社会中,不明的和无法预料的后果成为历史和社会的主宰力量。
”[1](P20)根据贝克、吉登斯等学者的风险社会理论,风险社会的诸多特征可以概括为如下几个方面。
第一,全球性和普遍性。
“任何时候总会有一些可能存在的危机,哪怕这些危机的可能性极小到几乎可以忽略不计的时候,仍然难以完全避免和排除。
”[2]第二,有限的可控性。
在风险社会条件下,人们试图控制风险,但是由于知识不完善,加之更多和更好的知识通常意味着更多的不确定性,[3]致使可控性很有限。
第三,被制造出来的风险占主导。
吉登斯区分了两种类型的风险:外部风险和被制造出来的风险。
“外部风险就是来自外部的、因为传统或自然的不变性和固定性带来的风险”;“被制造出来的风险,指的是由人们不断发展的知识对这个世界的影响所产生的风险,是指人们没有多少历史经验的情况下所产生的风险。
”[4]第四,组织化的不负责任。
在风险社会的复杂系统中,商业、工业、农业、法律、政治诸多部门具有高度的相互依存性,因此难以分离出单一原因和责任,即贝克所言“组织化的不负责任”(or ga-nized irresponsibility)。
对应于高度精细的分工,存在着一种“普遍的共谋”(general c omplicity)。
每个人既是原因,又是结果,因此也就没有原因。
[5]第五,阶级性强化。
在应对风险的能力和潜力上,不同的职业和教育阶层大相径庭,经济宽裕者可以为避开风险而另择佳处,即有钱和有知识也就能够更好地处理风险问题。
第六,对知识的依赖性。
风险社会的风险不可见,如污染物质和食品中的毒素及其对生命的短期和长期影响单凭人类的感觉器官无法判断。
第七,科技的副作用越来越显著。
现代工业化文明在不遗余力地利用各种科技手段创造财富的同时,也处处产生和遗留了不可胜数的`潜在副作用',当这些副作用变得明显可见,并将当代社会置于一种无法逃避的结构情境时,风险社会也就登上了历史舞台。
换言之,风险社会的出现,是因为工业文明达到一定程度,其所生产的危险“侵蚀并且破坏了当前由深谋远虑的国家建立起来的风险计算的安全系统”[6]。
概括来说,风险社会的各种特征可以从风险制造和风险责任承担两方面来理解。
在风险制造方面,由于人类知识上的局限性,对于利用已有知识产生工业文明成果的副作用缺乏了解,因而极易因前所未有的不确定性决策而制造出巨大的风险,兼之全球化的发展,人类对风险制造的控制力更是变得十分有限。
另一方面,风险产生之后必然伴随着风险责任承担的问题。
然而,在风险责任承担方面,却存在着风险界定中的“因果关系”的断裂以及由此导致的风险归责上的“有组织的不负责任”。
“公司、政策制定者和专家结成的联盟制造了当代社会中的危险,然后又建立了一套话语来推卸责任。
”[7]二、风险社会的公共危机及应对困境 风险与危机有着天然的关系。
“`风险'是`因',`危机'是`果'……`危机'是`风险'的实践性后果,`公共危机'则是`风险社会'的实践性后果。
”[7]在风险社会中,由于风险制造和风险责任承担方面呈现出的新特征,这对公共危机及其应对产生了深远的影响。
其一,由于风险制造的普遍性和不可控性导致公共危机防不胜防。
人们面对越来越多的决策,而决策本身就需要基于知识做出理性判断,然而,人类在获得更多知识的同时却又不得不面对更大的未知领域。
对此,吉登斯认为:“我们所面对的最令人不安的威胁是那种`人造风险',它们来源于科学与技术的不受限制的推进。
科学理应使世界的可预测性增强,但与此同时,科学已造成新的不确定性———其中许多具有全球性,对这些捉摸不定的因素,我们基本上无法用以往的经验来消除。
”[8]换言之,人类注定将面对各种不确定所带来的公共危机,而以有限的知识应对未曾经·27·第22卷第2期 杨建成等:风险社会与“重责政府”困境验过的未知难免会捉襟见肘。
这一点,在SARS 危机中表现得尤为突出。
面对突如其来的“非典型”,人类无法对症下药,而科学对于来势汹汹的危机源头的解释也是莫衷一是。
那么,政府作为公共机构,毋庸置疑,不得不应对这防不胜防的公共危机,可是由于风险的普遍性和控制的有限性,政府在危机的风口浪尖下,其应对策略往往又乏善可陈。
其二,由于风险责任承担存在着“有组织的不负责”特性,导致无人领罪而政府责任被放大的可能。
贝克在阐述风险社会理论时,提出过四组问题[9]:(1)谁定义并确定产品的有害性、危险、风险?责任在于谁?哪些是风险制造者?何者从中渔利?哪些是潜在的受害者?是公共机构吗?(2)涉及了哪一种对原因、维度和行为者的知与不知?对于他们来说,有可以提交的证据和“证明”吗?(3)在一个环境风险的知识必定是有争议的和随机的知识这样一个社会里,什么可以算是充分的证据呢?(4)谁决定对受害者的赔偿,决定用什么来构成未来灾害限度控制和规则的适当形式?[10]这四个问题以疑问的形式反映了风险社会中归责判断和论证的困难。