论房屋征收中国有土地使用权的补偿
划拨国有土地使用权补偿的规定有哪些？
划拨国有土地使用权补偿的规定有哪些？划拨土地征收是否给予补偿一、划拨土地征收是否给予补偿征收划拨土地的，土地补偿是没有的，但对其地上建筑物、其他附着物，要给予相应的经济补偿。
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。
对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条便的规定予以出让。
无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。
二、划拨土地和出让土地的区别使用范围不同：划拨土地属政策性用地，一般只能用于公益事业和基础设施建设工程等，不用于其他商业目的。
取得对价不同：划拨土地是政府无偿提供给用地者的，使用者取得土地使用权时仅须支少量的土地补偿、安置费用，甚至是无偿获得；出让土地则是土地使用者以市场价从政府手中购得。
使用期限不同：划拨土地使用权没有使用期限的限制，除非政府因规划变更需收回土地使用权或土地使用者要转让土地及地上建筑物。
出让土地使用权则有较高土地使用年限的限定。
转让条件不同：划拨土地的转让须经原批准使用土地的机关批准，且转让时须补偿土地使用权出让金，而出让土地和商品房的转让则没有这样的限制。
划拨土地征收对土地有补偿吗？一、划拨土地征收对土地有补偿吗？1、划拨土地征收对土地有补偿(1)拆迁对划拨土地是不赔偿的，只对土地上的附作物进行赔偿；(2)作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋价值的补偿；(3)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；(4)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿，市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。
2、划拨地的土地使用权仍属于国家。
拆迁补偿中不含土地使用权出让金，只补偿土地上建筑物或种植物的财产价值以及搬迁补助费、安置补助费等。
房屋征收及拆迁中的土地补偿问题
一
权， 进行 土地 开 发 、 用 、 利 经营 。取 得土 地使 用权 的 地使 用 者 ， 使用 权在 使 用年 限 内可 以转让 、 其 出租 、 托 押 或 者用 于 其他 交 易 活动 ，合 法 权 益受 国家 法 律｛ ５ ｉ 护 。从 我 国立 法 来看 ， 地使用 权 人有 权 自主使 用 土 地 ， 土 地进 行 占有 、 对 使用 、 益和 附条 件 的处 分 ： 收
这种情 况 在过 去是 合 理 的 ， 因为 国有 土 地使用 杉
是无偿 取 得 的 ， 具有 流通 性 ， 不 其价 值也 无从 计算 ， 能被 当作 无价 值之 物 随 同地上 建筑 物 、附着 物移 转 ． 但 在 实行 国有土 地 有偿 使 用 的法 律 制 度之 后 ， 地 “ 计价 、 地随 房走 ” 的作 法就难 以存 在 了 。 １ ８ 从 ９ ７年 始 ， 国开始 进行 旨在 建立 土地 有偿 使用 制 的土地 审 我 度改革 。在建 立土 地有 偿使 用制 度 后 ， 地 利用 关豸 土 被 导入 商 品经 济关 系 ， 国的土 地也 开始 从纯 粹 自 我
根 据 我 国宪 法 、 民法通 则 、 地 管 理法 等 现 行 法 土
律， 所谓 国有 土 地 使用 权 ， 是指 公 民 、 法人 依 法 控 制 、 支 配 国家 所有 的土地及 其 收益 ， 排斥 第三 人干 涉 的 并
权 利 。（ 镇 国有 土地 使用权 出让和转 让暂 行条 例》 （ 城 第
成 了 以土地 市场 来实现 国有 土地价 值 的制度 。 国现 我
行 的土地市 场依法 分 为两级 市场 。 级市场 指土 地使 一 用权 的 出让 ，即 土地 使用 权 从 国家土 地 所 有权 中分
国有土地上房屋征收与补偿条逐条解读
国有土地上房屋征收与补偿条例第一章总则第一条为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。
解读：本条讲的是立法宗旨。
第二条为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。
解读：本条讲的是适用范围及补偿的基本要求。
第三条房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。
解读：本条讲的是征收与补偿的原则。
该条是新条例的主要亮点之一，民主决策、程序正当、公开透明是民主法治国家的重要体现。
从操作层面看，乱决策、暗箱操作、结果不公开等正是引发拆迁之乱的主要根源，新条例规定了此三项原则，有利于从源头上控制搬迁之乱。
第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。
解读：该条讲的是政府及相关部门的职责划分，包含下面几层含义一是征收补偿的工作主体为市、县级人民政府，将《拆迁条例》中赋予房屋拆迁管理部门的行政管理权上收到市、县级人民政府，为新条例第三条所确定的各项原则的实施提供了制度保障。
同时，新条例在文字表述上更为规范，统一使用了“市、县级以上人民政府”的表述方法，而在《拆迁条例》中既使用了“县级以上人民政府”一词，又使用了“市、县人民政府”一词，以致在实践中，对区人民政府（县级）的主体资格及权限产生了较大争议。
二是征收补偿的实施主体为房屋征收部门。
由于各地的机构设置并不完全相同，承担的职责有较大差异，所以新条例授权市、县级人民政府自行确定承担该职责的部门。
三是配合部门的职责。
由于房屋征收与补偿涉及到多个部门，只有这些部门紧密配合，才能保障征收补偿工作的顺利开展。
第五条房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。
论我国城市房屋拆迁中土地使用权之补偿
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关键词 ：城市房屋拆 迁 ；土地使 用权 补偿 ；行政 补偿
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者征用并给予补偿 。” 但 在 拆 迁 过 程 中 却 常 常 出现 被 拆 迁 人 抗 拒 拆 迁 等 纠 纷 和 矛 盾 ，其 中 大 多数 纠 纷 是 由于 拆 迁 补 偿 不合 理 导 致 的 。
的支配甚 至限制 了被拆迁 人的权利 ，因此，在分 析城市 房 屋 拆迁 的性质 时，还必须特 别注 意研究 其 中的行 政法律 关
系。
当 国 家 为 了 公 共 利 益 的 需 要 不 得 不 征 收 城 市 房 屋 时 就 不可避 免的提前 收回使用 权人 的土地 使用权 ，也就 是说 ， 城 市 房 屋 拆 迁 使 被 拆 迁 人 丧 失 的 权 利 有 两 项 ， 一 是 房 屋 的
浅议国有土地上房屋征收和补偿条例
生问题 。 然而 ， 无论是拆迁补偿的内容和程序 ， 还是公共利益 的界定 ， 各方 的意见都存在很大 的分歧 ， 并 由此引发 了大量 暴力 冲突事 件。从 ２ ０ ０ ３ 年 的湖南嘉禾血腥拆迁事件 到重 庆 “ 最牛钉子户 ” 手持《 物权法》 拒绝拆迁事件 ； 从深圳 “ 最 贵钉 子户 ” 到成都唐福珍以 自焚对抗强拆事件 ， 都 凸显 出 ２ ０ ０ １ 年 颁 布实施的《 城市 房屋拆迁管理条 例》 已经 无法适应 于当前 的形势 ， 与时俱进 修改制定相关 法规 ， 规范 国有土地上房 屋 征 收与补偿 活动 ， 维护公共利益 ， 保 障被征 收房屋 的所有权
房屋 的征收还是土地使用权的征收 ， 都不可避免地 需要 界定
“ 公共利益 ” 。
然 而《 城市房屋拆 迁管理条例》 并没有对 “ 公共利 益” 的
内涵及外延做 出具体规定 ， 导致实践中极大的随意性 ， “ 公共
是指拆除地上的建筑物和其他设 施 ， “ 迁” 是指迁移 他处（ 或 者重新安置 ） 。 根据《 城市房屋拆迁管理条例》 ， 拆迁人经 申请 并取得拆迁许可证后 ， 可以与被拆迁人订立拆迁补偿安置协 议， 由被拆迁人将 私有房屋及土 地转 移给拆迁人 ， 由拆迁 人 对被拆迁 人的损失进行补偿。在这种意义上 ， 城 市房屋拆迁 应该是一种平等主体之间的民事法律关 系 ， 双方权利义务受
２ ０ １ ３ 年第 ７ 期 总第 １ ８ ９期
经济研 究导刊
Ｅ Ｃ０ ＮＯＭＩ Ｃ ＲＥ Ｓ Ｅ ＡＲＣＨ Ｇ ＵＩ ＤＥ
Ｎｏ ． ７， ２ ０１ ３
Ｓ ｅ ｉａ ｆ ｌ Ｎｏ ． １ ８ ９
浅 议 国有土地 上房 屋征 收和补偿 条例
梅 艳 ， 舒帮荣 ， 徐春鹏 ｚ
国有土地拆迁补偿若干法律问题论文
国有土地拆迁补偿若干法律问题研究摘要2011年1月19日，国务院第141次常务会议通过了《国有土地上房屋征收与补偿条例》。
同年1月21日，温家宝总理公布了中华人民共和国国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》，该条例自公布之日起施行。
自该行政法规公布施行之日起，它就担起了全国人民的厚重期盼，即彻底清除拆迁血案，将被征收房屋所有权人的合法权益切实纳入保障范围，进而及时迅速地缓解拆迁带来的社会矛盾。
时至今日，该条例所带来的法律问题及其引发的法律思考仍旧活跃于人民大众及法律学者的视野，可以说仍旧是拆迁领域的热点话题。
本文以《国有土地上房屋征收与补偿条例》为视角，就当前我国国有土地拆迁补偿若干法律问题进行探讨，主要从租赁房屋处理的规定、土地使用权的补偿、违章建筑的补偿、法院强制执行权的行使这四方面着眼展开论述，以便为今后国有土地上拆迁法律法规的进一步修改和完善提供借鉴。
关键词国有土地拆迁补偿中图分类号：d913 文献标识码：a1982年《中华人民共和国宪法》规定“城市的土地属于国家所有”，从而使中国城市土地在所有权上实现了全面国有化。
1988年宪法修正案规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让”。
目前，在城市土地所有权固定的情况下，中国实行了“无偿划拨”和“有权出让”两种方式并存的城市土地使用制度，并形成了所谓土地的一级市场和二级市场。
豍改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，城市化进程也不断加速。
近年来，拆迁更是成为了城市化的主要手段之一，它一方面在城市的规划与建设中发挥着必不可少的作用，一方面又带来了权利归属和利益分配的复杂问题。
而应对拆迁过程中复杂多样层出不穷的矛盾，立出一部可供遵循、为人民信服的良法成为拆迁工作的头等大事。
但近年来，《城市房屋拆迁管理条例》制造出的拆迁血案已经愈演愈烈，对此群众反映强烈，社会影响也十分恶劣。
最新房屋拆迁补偿条例
中华人民共和国国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经2011年1月19日国务院第141次常务会议通过，现予公布，自公布之日起施行。
总理温家宝二○一一年一月二十一日国有土地上房屋征收与补偿条例第一章总则第一条为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。
第二条为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。
第三条房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。
第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。
第五条房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。
房屋征收实施单位不得以营利为目的。
房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。
第六条上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。
国务院住房城乡建设主管部门和省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当会同同级财政、国土资源、发展改革等有关部门，加强对房屋征收与补偿实施工作的指导。
第七条任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。
接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。
监察机关应当加强对参与房屋征收与补偿工作的政府和有关部门或者单位及其工作人员的监察。
第二章征收决定第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
论国有土地上房屋征收的“公平、合理”补偿
２０１８年第１０期(总第２７９期)㊀㊀㊀㊀㊀㊀学㊀习㊀与㊀探㊀索Ｓｔｕｄｙ＆Ｅｘｐｌｏｒａｔｉｏｎ㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀Ｎｏ.１０ꎬ２０１８㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀Ｓｅｒｉａｌ.Ｎｏ.２７９法治文明与法律发展论国有土地上房屋征收的 公平㊁合理 补偿房绍坤１ꎬ曹相见２(１.吉林大学法学院ꎬ长春１３００１２ꎻ２.山东农业大学法学系ꎬ山东泰安２７１０１８)摘㊀要:国有土地上房屋征收的 公平㊁合理 补偿ꎬ既非完全补偿ꎬ也不是适当补偿ꎬ而是补偿范围特定的市场补偿ꎮ征收补偿的对象是土地使用权及地上的建筑物㊁构筑物等ꎬ主要涉及直接损失的补偿ꎬ包含被征收土地(含地上建筑物㊁构筑物)损失㊁其他损失以及负担损失三类补偿ꎮ主观价值损失原则上无法受偿ꎬ但在住宅等特定类型的征收中应给予补偿ꎮ民法典物权法编应规定协议补偿ꎬ实现征收损失的自我评估ꎮ在统一补偿阶段ꎬ法院应对征收的合理性进行审查ꎬ同时还应享有认定主观价值的权力ꎮ关键词:公平㊁合理补偿ꎻ«征收补偿条例»ꎻ直接损失ꎻ主观价值ꎻ协议补偿ꎻ合理性审查中图分类号:Ｄ９２２.３９㊀㊀文献标志码:Ａ㊀㊀文章编号:１００２－４６２Ｘ(２０１８)１０－００９０－０８基金项目:国家社会科学基金重点项目 三权分置 政策背景下农村土地承包经营权益实现研究 (１６ＡＦＸ０１７)作者简介:房绍坤ꎬ１９６２年生ꎬ２０１７年度教育部 长江学者 特聘教授ꎬ吉林大学法学院教授㊁博士生导师ꎻ曹相见ꎬ１９８５年生ꎬ山东农业大学法学系副教授ꎮ㊀㊀一㊁问题与方法«民法总则»第１１７条规定: 为了公共利益的需要ꎬ依照法律规定的权限和程序征收㊁征用不动产或者动产的ꎬ应当给予公平㊁合理的补偿ꎮ 与先前立法相比ꎬ本条规定的最大亮点就是 公平㊁合理 的补偿标准ꎮ但对于何谓 公平㊁合理 补偿ꎬ法律上并无明确的标准ꎮ从词义上看ꎬ 公平㊁合理 补偿原则由公平补偿㊁合理补偿原则组成ꎬ合理补偿是对公平补偿的限定ꎮ然而ꎬ要正确理解这一原则ꎬ还需进一步探讨我国既有立法规定和比较法上存在的 公平补偿 原则ꎮ在«民法总则»通过前ꎬ为克服«城市房屋拆迁管理条例»的弊病㊁保护公民的财产权ꎬ国务院于２０１１年颁布了«国有土地上房屋征收与补偿条例»(以下简称«征收补偿条例»)ꎮ从名称上看ꎬ其与比较法上的征收法惯例不同ꎬ«征收补偿条例»将 补偿 与 征收 并列ꎬ凸显了补偿在征收中的中国意义ꎮ事实上ꎬ由于公共利益的解释具有宽泛性ꎬ补偿要件成为限制征收权的唯一利器ꎬ也是个人财产权对抗征收权的唯一保障[１]ꎮ在这一立法思想的指导下ꎬ«征收补偿条例»第１９条规定ꎬ被征收房屋的补偿不得低于 类似房地产的市场价格 ꎮ这一规定也因被广泛地解读为«征收补偿条例»第２条规定的 公平补偿 而备受赞赏ꎮ但这种判断明显过于乐观:其一ꎬ何谓 类似房地产的市场价格 ?其是否符合公平补偿的要求?其二ꎬ根据«征收补偿条例»第１７条规定ꎬ征收补偿的范围包括被征收的房屋价值㊁因征收房屋造成的搬迁与临时安置费用㊁征收房屋造成的停产停业损失ꎮ而此规定并未体现土地使用权的真实价值ꎬ范围亦较比较法上的补偿狭窄ꎮ其三ꎬ公平补偿是否只是一个标准问题ꎬ抑或也需要相应的程序保障?与概念和规范构成的外部体系不同ꎬ原则㊁价值构成的内部体系具有主观性ꎮ关于何谓公平ꎬ往往会见仁见智ꎮ例如ꎬ已失效的«城市房屋拆迁管理条例»也规定了公平补偿原则ꎬ但实践中的补偿额普遍偏低ꎬ并不能体现公平补偿ꎮ因此ꎬ孤立㊁静止地讨论补偿标准无助于问题的解决ꎮ为此ꎬ本文引入动态系统论的研究方法ꎬ以期从另０９一个视角讨论补偿标准问题ꎮ动态系统论为奥地利学者瓦尔特 威尔伯格所创ꎬ其认为私法的发展面临着新的困境:一方面ꎬ传统私法因其僵硬的概念和僵化的体系ꎬ难以满足社会的需要ꎻ另一方面ꎬ诉诸正义㊁衡平㊁理性和良知等观念的主张赋予法官过大的自由裁决权ꎬ从而突破了法律的限制ꎮ因此ꎬ应建构更为动态的构造以及弹性规范来克服这一难题[２]ꎮ其基本构想是: 特定在一定的法律领域发挥作用的诸 要素 ꎬ通过与要素的数量和强度相对应的协动作用 来说明正当化法律规范或者法律效果ꎮ [３]动态系统论作为一种研究方法ꎬ超越了解释论和立法论的分野ꎬ但动态系统论也并非完全富有新意[４]ꎬ与其说是独立的研究方法ꎬ毋宁称为认识事物的视野ꎮ就国有土地上房屋征收的补偿而言ꎬ采取何种补偿原则并非唯一要素ꎬ补偿范围亦将影响到补偿效果ꎬ而如何设置补偿程序也将影响补偿目的能否实现ꎮ下文即循此思路展开探讨ꎬ以引起争鸣ꎮ㊀㊀二㊁ 公平㊁合理 补偿的意义对于如何理解 公平补偿 ꎬ我国理论界尚存在分歧ꎬ现行法虽然有原则性规定ꎬ但缺乏相应的配套制度ꎮ笔者认为ꎬ公平补偿既非适当补偿ꎬ也不是完全补偿ꎬ而是补偿范围特定的市场补偿ꎬ这也契合«民法总则»规定的 公平㊁合理补偿 的文义ꎮ(一)学说上的争论关于征收补偿的原则ꎬ学者间有全额补偿说(完全补偿说)㊁适当补偿说(或称相当补偿说)以及公平补偿说(或称衡平补偿说ꎬ美国法上称公正补偿说)之争ꎮ全额补偿说认为ꎬ征收补偿与民事赔偿是相通的概念和制度ꎬ宜根据受害人的全部损害来确定补偿的具体数额[５]ꎮ基于该原则ꎬ对于因征收而造成的非财产损失以及接连地损失等第三人损失亦应纳入补偿的范围ꎮ适当补偿说奉行公共利益优先原则ꎬ认为给予被征收人相当或妥当之补偿即可:完全补偿涉及直接损失和间接损失ꎬ如果这两类损失都同时赔偿ꎬ也会导致征收的成本过高ꎬ不能够起到维护公共利益的目的ꎻ征收系对私有财产的合法剥夺ꎬ而侵权损害则具有违法性ꎬ两者性质不同[６]ꎮ依适当补偿说ꎬ仅被征收人的直接损失可得受偿ꎮ公平补偿说认为ꎬ需在斟酌公益与关系人利益后ꎬ公平决定之ꎮ此种利益衡量主要体现在征收补偿的范围上ꎬ就征收补偿的标准而言ꎬ通常以市价进行衡量[７]ꎮ 如果政府征收了你的住房ꎬ而你的房子通过公平市场交易有一个价格ꎬ那么公正补偿一般就是指这个价格所反映的 公平市场价值 ꎮ [８]其与全额补偿说的主要区别在于ꎬ公平补偿说是一种非个性化的客观化补偿ꎬ而全额补偿说则为个别化的主观色彩浓重的补偿ꎮ从比较法上的稳定趋势来看ꎬ适当补偿说具有一定的历史意义ꎮ 二战 以后ꎬ日本为推进农地改革ꎬ于１９５３年的 农地改革案 确立了适当补偿立场ꎻ后又于１９７３年的 仓吉市城市规划案 中摒弃了这一立场[９]ꎮ德国法则分别在１９世纪㊁魏玛时期和 二战 以后经历了由完全补偿到适当补偿再到衡平补偿的变迁ꎮ对于各国系采何种学说ꎬ学界存在不同意见ꎮ即便是同样的立法例ꎬ不同学者也存在不同解读ꎮ对此不能仅做文义解释ꎬ而应结合补偿范围进行探讨ꎮ(二)现行法的解释征收通常与征用规定在一起ꎬ两者在补偿原则上并无区别ꎬ只在损失类型上有所不同ꎮ«宪法»第１３条第３款规定: 国家为了公共利益的需要ꎬ可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并予以补偿ꎮ 该条虽然规定了征收㊁征用的要件ꎬ却并未明确补偿原则ꎬ而«物权法»同样也没有确定补偿原则ꎮ在其他法律中ꎬ则有四种不同的补偿做法:一是规定 适当补偿 ꎮ如«防洪法»第４５条规定ꎬ在紧急防汛期征用的物资㊁设备㊁交通运输工具等ꎬ在汛期结束后应当及时归还ꎻ造成损坏或者无法归还的ꎬ按照国务院有关规定给予适当补偿或者作其他处理ꎮ此外ꎬ«国家通信保障应急预案»第５.２条㊁«民用运力国防动员条例»第３９条㊁«防汛条例»第３２条均规定了适当补偿原则ꎮ二是规定 相应补偿 ꎮ«城市房地产管理法»第１９条规定: 国家对土地使用者依法取得的土地使用权ꎬ在出让合同约定的使用年限届满前不收回ꎻ在特殊情况下ꎬ根据社１９会公共利益的需要ꎬ可以依照法律程序提前收回ꎬ并根据土地使用者商业土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿ꎮ 此外ꎬ«戒严法»第１７条第２款㊁«归侨侨眷权益保护法»第１０条亦规定了相同的原则ꎮ三是规定 公平补偿 ꎮ«征收补偿条例»第２条规定: 为了公共利益的需要ꎬ征收国有土地上单位㊁个人的房屋ꎬ应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿ꎮ 其第１９条同时规定: 对被征收房屋价值的补偿ꎬ不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格ꎮ被征收房屋的价值ꎬ由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定ꎮ 四是已失效的«城市房屋拆迁管理条例»第２４条规定了 房地产市场评估价格 补偿标准ꎬ即 货币补偿的金额ꎬ根据被拆迁房屋的区位㊁用途㊁建筑面积等因素ꎬ以房地产市场评估价格确定 ꎮ在我国法律上ꎬ 合理补偿 与 相应补偿 同义ꎬ表达的均是 适当补偿 的意思ꎮ但对于如何理解«城市房屋拆迁管理条例»规定的 房地产市场评估价格 和«征收补偿条例»规定的 类似房地产的市场价格 ꎬ却存在分歧ꎮ笔者认为ꎬ虽然两者均提到房地产市场价格ꎬ但其与真正的市价补偿并不等同ꎮ就前者而言ꎬ由于房地产评估的垄断性和非独立性ꎬ房地产市场价格实际上仅反映了征收人的意志ꎬ所以只能是一种适当补偿ꎮ就后者而言ꎬ 类似 相当于类推ꎬ因而«征收补偿条例»规定的也不是真正的市价ꎬ不符合其第２条规定的 公平补偿 标准ꎮ实践中ꎬ一幢建筑物一个价格ꎬ不同的房屋价格相异ꎬ以类似房地产的市场价格为标准也于事不符㊁于理不通[１０]ꎮ可见ꎬ我国现行法的征收补偿尚停留在适当补偿阶段ꎬ并未建立真正的公平补偿制度ꎮ(三)本文的立场笔者认为适当补偿说有悖于宪法财产权保障条款ꎬ并不可取ꎮ全额补偿说虽有利于被征收人的利益保护ꎬ但未注意征收补偿与民事赔偿的区别ꎬ同时也面临实践难题ꎮ而公平补偿则兼具两者之优点ꎬ应予采纳ꎮ这也是«民法总则»规定 公平㊁合理 补偿的目的所在ꎮ１.对适当补偿说的批评ꎮ首先ꎬ基于征收的公益性和强制性ꎬ被征收人转让财产的自由受到限制ꎬ即必须㊁只能移转所有权于征收人ꎮ因此ꎬ对于被征收人的此种特别牺牲ꎬ国家应给予高度重视ꎮ表现于补偿原则上ꎬ应体现公平公正ꎬ而不是给予适当补偿ꎮ其次ꎬ宪法虽未直接规定征收补偿原则ꎬ但基于体系解释的方法ꎬ补偿的公平性亦是题中应有之义:(１)宪法第１３条第１㊁２句已明确 公民的合法的私有财产不受侵犯ꎻ国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权 ꎻ(２)宪法第３３条第２款规定 中华人民共和国公民在法律面前一律平等 ꎬ被征收人唯有获得公正之补偿方能谓享有平等权ꎻ(３)宪法第３３条第３款规定 国家尊重和保障人权 ꎬ若财产权未受应有之保障ꎬ则有违宪法保护人权之精神ꎮ２.完全补偿说亦不可取ꎮ完全补偿说与适当补偿说相对应ꎬ受私法损害赔偿理念影响最大ꎮ然则ꎬ征收补偿毕竟不同于损害赔偿ꎬ前者为公法上合法行为的补偿ꎬ后者则是私法上不法行为的赔偿ꎬ虽然目的均为填补特定人经济上之不利益ꎬ但两者 截然二事 [１１]ꎮ此外ꎬ基于征收的强制性ꎬ被征收人无交易选择权ꎬ征收补偿具有客观性ꎬ无法完全反映其主观损失ꎮ正因为如此ꎬ肇始于１９世纪德国古典征收之完全补偿ꎬ后为魏玛宪法之 适当补偿 所取代ꎮ虽然实务上仍因循以往的完全补偿见解ꎬ但在希特勒国社主义政权时期ꎬ法院即发展出 公益权衡 之主张ꎮ此后ꎬ基本法即确立公平补偿原则[１２]４９２ꎮ完全补偿大大增加了政府负担ꎬ进而妨碍公共利益㊁影响国家任务之实现ꎮ３.公平补偿说的合理性与特性ꎮ征收的根本问题是私益与公益的平衡问题[１３]ꎮ公平补偿说较好地平衡了两者之矛盾ꎬ避免了适当补偿说与完全补偿说之缺陷ꎮ在美国法上ꎬ公平补偿意味着不完全补偿:补偿被严格限制于合同法上的 一般损害赔偿 (ｇｅｎｅｒａｌｄａｍａｇｅｓ)ꎬ只是其应体现征收财产的公平市场价值[１４]ꎮ除前述理论和政策考量外ꎬ财产主观价值的不可衡量性[１]㊁防止被征收人的过度投资ꎬ以及防止征收腐败[１５]等实践理由ꎬ也是坚守不完全补偿的原因ꎬ并且获２９得了学者的认可ꎮ那么ꎬ何谓市场价值?美国联邦最高法院的定义是:一个有意愿的购买者愿意支付给一个有意愿(出售)的出卖人的现金价格ꎮ①英国法的表述则指: 假设卖方自愿ꎬ且补偿金额使被征收人处在与征收前同等(不低也不高)的状况ꎮ [１６]２４因此ꎬ笔者认为ꎬ未来民法典应摒弃«征收补偿条例»的 类似房地产的市场价格 的不当表述ꎬ建立真正的公平补偿原则ꎮ由于主观价值难以衡量ꎬ也不存在相应的市场价格ꎬ故征收补偿多限于直接损失ꎮ值得注意的是ꎬ由于市场价值接近直接损失的所有内容ꎬ所以公平补偿也被一些学者理解为 完全补偿 ꎮ例如ꎬ 本文 认为现行以相当补偿衍生之补偿标准ꎬ宜修正为完全补偿之理念ꎬ而对于完全补偿之内容ꎬ则仅限于被征收财产之价值(即不包括一切附带损失)ꎮ [１７]这种概念上的偏差应予纠正ꎮ在这个意义上ꎬ«民法总则»规定 公平㊁合理 补偿标准ꎬ虽在构词上略显烦琐ꎬ但在规范意义上较为明确ꎬ值得肯定ꎮ㊀㊀三㊁ 公平㊁合理 补偿的范围补偿范围是补偿的核心要素ꎮ无论采取何种补偿原则ꎬ对补偿的对象是什么㊁对直接损失如何认定㊁主观损失是否应予补偿三个问题的不同处理ꎬ都会实质地影响补偿数额ꎮ(一)征收补偿的对象国有土地上的房屋征收是否包含土地使用权?对此«民法总则»没有规定ꎬ也不可能规定这么细致ꎮ依«征收补偿条例»名称的文义ꎬ征收补偿的对象仅限于房屋ꎮ«征收补偿条例»第２条㊁第１７条在规定征收补偿时也使用了同样的表述ꎮ«征收补偿条例»第２条规定: 为了公共利益的需要ꎬ征收国有土地上单位㊁个人的房屋ꎬ应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿ꎮ 第１７条第１款规定: 作出房屋征收决定的市㊁县级人民政府对被征收人给予的补偿包括:(一)被征收房屋价值的补偿ꎻ(二)因征收房屋造成的搬迁㊁临时安置的补偿ꎻ(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿ꎮ 可见ꎬ«征收补偿条例»并未规定对土地使用权的补偿ꎮ那么ꎬ在 房㊁地一体移转 的制度背景下ꎬ我们应如何理解«征收补偿条例»的规定?学界的一致意见是ꎬ征收补偿包含了土地使用权的补偿ꎮ换句话说ꎬ对补偿对象的理解不能仅仅基于«征收补偿条例»的文义解释ꎮ其一ꎬ从体系解释上看ꎬ«征收补偿条例»第１３条第３款规定 房屋被依法征收的ꎬ国有土地使用权同时收回 ꎬ此中的 同时收回 不应理解为独立补偿ꎬ而是计算在 房屋补偿 之内ꎮ其二ꎬ自历史解释而言ꎬ«城市房屋拆迁管理条例»第８条规定 任何单位或者个人需要拆迁房屋ꎬ必须持国家规定的批准文件㊁拆迁计划和拆迁方案ꎬ向县级以上人民政府房屋拆迁主管部门提出拆迁申请ꎬ经批准并发给房屋拆迁许可证后ꎬ方可拆迁ꎮ房屋拆迁需要变更土地使用权的ꎬ必须依法取得土地使用权ꎮ 据此ꎬ取得土地使用权构成拆迁的前提ꎮ旧法如此ꎬ新法既然未作修订ꎬ自不应例外ꎮ其三ꎬ２００４年宪法修正案㊁«物权法»均以公共利益为征收要件ꎬ«征收补偿条例»亦从此例ꎮ就此而言ꎬ征收的目的并非取得房屋所有权ꎬ而是获得土地使用权ꎬ同时征收㊁拆除房屋只是实现征收目的的必要手段[１０]ꎮ理清征收补偿对象的理论意义在于准确界定公平㊁合理补偿的客体ꎮ因为在房屋买卖中ꎬ决定房屋价值的不止是房屋本身ꎬ而是包括其占用范围内的规划土地ꎮ«征收补偿条例»将征收补偿的对象表述为 房屋 ꎬ可能传达错误的信息:征收补偿应当按照房屋本身的市场价值计算ꎮ这显然有违民法原理和立法本意ꎬ也可能导致忽略房屋的土地区位ꎬ进而造成被征收人的重大损失ꎮ实践中ꎬ这种情况并不鲜见[１８]ꎮ笔者认为ꎬ未来立法应当明确征收补偿的对象为土地使用权及其上的建筑物㊁构筑物等ꎮ(二)直接损失的赔偿关于直接损失的范围ꎬ笔者认为应包含被征收土地及其房屋等建筑物㊁构筑物的市场价值ꎬ以及其他财产损失和负担补偿三大部分ꎮ３９①Ｂｅｒｅｎｈｏｌｚｖ.ＵｎｉｔｅｄＳｔａｔｅｓꎬ１Ｃｌ.Ｃｔ.６２０ꎬ６３２(１９８２).１.被征收土地及其房屋的市场价值ꎮ公平补偿所谓的市场价值主要是指被征收土地及其房屋的市场价值ꎮ就具体的计算方法而言ꎬ美国法上存在可比销售法(参考可比的同类财产销售价格)㊁总体收入法(根据财产的现有价值而计算的净收入来决定财产价值)㊁复制成本法(计算在当前市场上更换或重新购置被征收财产但减去折旧的成本)三种[８]ꎮ关于市场价值的计算时间ꎬ美国㊁日本等多以征收决定公布时之市价为准[１９]ꎮ«征收补偿条例»第１９条亦规定 征收决定公告之日 为补偿时间点ꎬ这一点值得肯定ꎮ但实际中也还存在一些特殊情况ꎬ即补偿安置协议长期未签订ꎬ征收主体又未行使强制拆迁ꎬ尔后又重新做出征收裁定或者实行司法强拆ꎬ其补偿标准应以何时为准?对此ꎬ美国法上裁判不一ꎬ按照实际征收之日的有之ꎬ将评估日期回溯到实际征收之前的某个适当日期的有之ꎬ还有的法院以实际征收日为基准ꎬ再将因政府行为导致的价值减损加入赔偿总额ꎮ笔者认为ꎬ依据延迟征收时的不法性更具合理性:若征收行为无程序瑕疵ꎬ则应依征收公告时的市价为准ꎻ若延期征收系因征收程序瑕疵而致ꎬ为保护被征收人的利益计ꎬ应比较征收公告与重新做出裁定时的市价ꎬ以较高者为准ꎮ这样做既有利于促使征收主体依法行使征收权ꎬ也可以防止少数被征收人漫天要价ꎮ此外ꎬ在确定市场价值时ꎬ还可能会出现一些例外ꎬ如出现突发性的自然灾害或社会灾难从而导致不动产售价急剧地大幅度下滑ꎮ于此等场合ꎬ补偿数额应足以弥补被征收人购买被征收财产时实际支付的价款ꎮ理由在于: 当出现这类情况时ꎬ若不发生征收ꎬ财产所有人可以等待市场复苏ꎬ而征收将令他丧失等待市场复苏的机会ꎻ再者ꎬ公权力(或许)可以不出手救市ꎬ但绝对不应当对私人落井下石而发灾难财ꎮ [２０]２.其他财产损失的补偿ꎮ其他财产损失ꎬ是一种与被征收物之价值无关㊁因征收而产生之直接及必然之损害ꎮ对其补偿主要分为两个部分:一是有害补偿ꎬ包含残余土地补偿㊁相邻土地价值贬损的补偿ꎻ二是侵扰补偿ꎬ包括房屋所有者的重新安置费用ꎬ以及重新安置造成的商业损失㊁因迁居所引起的迁徙费用等ꎮ对于这一部分补偿ꎬ不同国家作法不同ꎮ例如ꎬ美国法不仅忽略了所有间接损失ꎬ连搬迁费也不予补偿[２１]ꎻ而加拿大法对于土地所有人在重新安置过程中因特殊困难而受到的损失则予以补偿[２２]１０７㊁１０８ꎮ关于其他损失的补偿ꎬ«征收补偿条例»第１７条仅规定了对 因征收房屋造成的搬迁㊁临时安置的补偿ꎻ因征收房屋造成的停产停业损失的补偿 ꎮ但这仅仅是对侵扰损失的补偿ꎬ对于比较法上通行的补偿类型 有害补偿则未予规定ꎮ３.负担补偿ꎮ负担补偿主要是指存在于被征收物上之租赁关系和地役权关系ꎮ有学者认为ꎬ此为福利国家理念的产物ꎬ并非依宪法之规定[１２]５１０ꎮ就比较法而言ꎬ日本法上的征收补偿包含租金损失等 土地征收引起的通常遭受的损失 [９]ꎮ在英国法上ꎬ征收租期不满一年或逐年续租的土地ꎬ若承租者因征地而在到期前或到期时放弃租赁ꎬ可以获得损失赔偿[２３]ꎮ我国实践中亦有负担补偿的需要[２４]ꎮ那么ꎬ我国未来立法应采取何种立场?有意见主张ꎬ地役权作为一种用益物权ꎬ可诉诸«物权法»第１２１条获得补偿ꎻ而承租人可向房屋所有人主张违约责任ꎬ房屋所有权人则通过征收弥补自己所受的损失[１０]ꎮ笔者认为ꎬ这一方案并不可取ꎬ除比较法上的原因外ꎬ理由还在于:其一ꎬ«城市房屋拆迁管理条例»对负担补偿早有规定ꎬ«征收补偿条例»未具一词不过是部门立法的遗毒ꎬ未来立法不宜为其背书ꎻ其二ꎬ相对于房屋出租人而言ꎬ承租人显然处于弱势地位ꎬ因而对承租人予以征收补偿ꎬ应视为征收人的 国家义务 和被征收人的 社会义务 [２５]ꎮ(三)主观价值的补偿如前所述ꎬ主观价值原则上无法获得补偿ꎬ但在不同国家及相同国家的不同历史时期ꎬ均有所突破和发展ꎮ例如ꎬ在日本和韩国ꎬ尽管立法未规定ꎬ学说却认为应当予以补偿[２６]ꎮ美国法虽然坚持公平补偿原则ꎬ但要求补偿主观价值的主张越来越多ꎮ基于法律的有效㊁公平和权威性ꎬ为了财产权价值的具体化ꎬ有必要在补偿标准中将社会期待及主观价值的意义考虑在内[２７]ꎮ依据４９ＡｂｒａｈａｍＢｅｌｌ㊁ＧｉｄｅｏｎＰａｒｃｈｏｍｏｖｓｋｙ的考察ꎬ公平补偿体系下有三个增值部分未受补偿:一是财产所有人超过市场价值的主观价值ꎬ二是从交易中获得剩余价值的机会(即获得比真实主观价值更多的收益)ꎬ三是出售时选择卖主的自主权[２８]ꎮ虽然如此ꎬ但关于(主观价值)虚高评估的真实性审查迄今仍存在无法克服的困难[１]ꎮ由此ꎬ如何确定主观价值的补偿呢?有学者提出类型化的计算方案: 在计算评估成本和评估精确时 房屋所有人应当在公平市场价值上增加部分比例的红利ꎮ非住房财产的所有人ꎬ因其经济价值接近于公平市场价值ꎬ不应享有此种红利 就主观价值而言ꎬ房地产投资者几近于零ꎬ而房主则基于成长的记忆ꎬ通常具有积极意义ꎮ [２９]关于美国法上主观价值的补偿ꎬ２００５年的 凯洛诉新伦敦市 案具有标杆意义ꎮ在该案中ꎬ联邦最高法院判决基于经济目的的征收不违宪ꎮ判决后ꎬ部分州的改革法令增加了部分征收行为的补偿数额ꎬ其对象或是基于经济目的的征收ꎬ或是针对住宅的征收[３０]ꎬ可视为依比例补偿主观价值的典范ꎮ如印第安纳州规定ꎬ征收个人住宅时应补偿不低于公平市场价值１５０％的数额ꎻ依堪萨斯州法令ꎬ征收土地时应给予财产评估值平均数２００％的补偿[３０]ꎮ关于主观损失的补偿ꎬ我国法律尚未有突破ꎬ但实践中存在予以保护的需要[１８]ꎮ笔者认为ꎬ征收补偿的基本特性虽非完全客观化ꎬ但其非个性化补偿的特性应当予以坚持ꎮ不过ꎬ这并不妨碍对特定类型(如国有土地上房屋征收)做出例外规定ꎮ尤其是考虑到防止征收权滥用㊁人民分享经济发展之成果时ꎬ尤为如此ꎮ这也是公平补偿原则的最新发展ꎮ但为了克服主观价值的不可估价性ꎬ不宜由立法做出刚性规定ꎬ而应留待程序来解决ꎮ㊀㊀四㊁ 公平㊁合理 补偿的程序确立征收补偿要素ꎬ尚不足以实现公平补偿的法律效果ꎮ依据动态系统论的要求ꎬ还需确立各要素的协作过程ꎬ即国有土地上房屋征收的补偿程序ꎮ(一)协议补偿与自我评估所谓协议补偿又称协议价购ꎬ是指通过公开市场ꎬ经由平等协商㊁等价交换的买卖方式取得交易标的[２５]ꎮ依据«征收补偿条例»规定ꎬ征收程序分为六大步骤:(１)房屋征收部门上报征收补偿方案ꎻ(２)政府进行风险评估与论证ꎬ并公开征求意见ꎻ(３)政府公开征求意见情况并公布修改情况ꎻ(４)政府公布征收决定ꎻ(５)房屋征收部门对征收事项进行调查登记ꎬ并公布结果ꎻ(６)征收执行ꎮ可见ꎬ除法定补偿方案之外ꎬ«征收补偿条例»并未做出灵活的变通ꎬ征收执行前的协议征收在事实上不可能ꎮ从比较法上看ꎬ协议补偿并不鲜见ꎮ在日本ꎬ土地补偿金原则上是在做出收用裁决(权利取得裁决)时发放的ꎮ但法律并不刻板ꎬ而是灵活地规定于事实认定告示公布之后ꎬ当事人也可以请求[９]ꎮ法国法规定在征收中的任何阶段㊁任何时候均可进行确定补偿金额的程序[３１]ꎮ在加拿大ꎬ征收决定做出后征地机关必须在３０天内向土地所有人支付相应款项作为补偿ꎻ若土地所有人一年之内没有提出异议申请ꎬ视为接受补偿数额ꎬ反之则需要由中立机关的第三方来决定补偿数额[２２]１３２ꎮ笔者认为ꎬ虽然征收行为具有强制性ꎬ但不应排除补偿的自愿性ꎬ毕竟补偿的目的是填补被征收人的牺牲ꎮ况且给予精确的补偿并非易事ꎬ尤其是涉及主观价值的补偿ꎮ引入协议补偿制度则有助于解决这一问题ꎬ这也是比较法上灵活规定征收补偿的原因ꎮ与协议补偿相关的是自我评估制度ꎬ即由所有人自己就主观损失提出报价ꎮ对此ꎬ普遍的担心是被征收人会漫天要价ꎮ不过ꎬ协议补偿并不意味着对被征收人的单方满足ꎬ它同时也体现了征收人的自主性ꎮ假使被征收人的要价并不合理ꎬ则可进入到征收补偿的下一个阶段ꎮ另外ꎬ如果对协议补偿施加合理限制ꎬ也有利于解决自我评估要价过高的情况ꎮ例如ꎬ规定被征收人往后不能以低于其所报价的价格转让其房屋ꎬ以被征收人的自我评估的报价为基础缴纳其财产税[１]ꎮ(二)征收合理性的司法审查«征收补偿条例»虽较先前的规定有所进步ꎬ５９。
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论房屋征收中国有土地使用权的补偿
作者：金伟峰
来源：《浙江大学学报(人文社会科学版)》2012年第08期
［摘要］房屋征收中国有土地使用权的提前收回本质上是对财产权的征收。
虽然相关法
律没有明确规定房屋征收中对国有土地使用权是否给予补偿和如何进行补偿，但财产征收补偿制度本身既有充分的法理依据和宪法依据，也有具体的法律依据。
房屋征收中提前收回国有土地使用权时，除了应退还剩余年限的土地使用权出让金，补偿范围还应包括土地使用者的投资开发利益和该土地的预期增值利益；补偿标准应根据取得国有土地使用权的不同方式，即出让方式与划拨方式分别确定：对于出让土地的使用权，应当综合考虑该土地的用途、地理位置、剩余使用年限和基准地价等因素；对于划拨土地的使用权，应当考虑土地使用权人支付的土地开发成本等因素。