145.平原农区农村空心化治理与规划策略研究

平原农区农村空心化治理与规划策略研究王晓旭，李赛，谢新鹏，晋志锋，牛彦合摘要：中国城镇化的快速发展，在促进农村人口向城镇转移、提高农民收入的同时，也导致了农村空心化问题日趋严峻。本文以河南省正阳县为例，从空间空心化、人口空心化、产业空心化、基础设施空心化以及管理空心化等五个角度，对农村空心化问题进行了深入剖析，从而提出整合优化空间布局，分类引导村庄发展；引导外流人口返乡置业，加强农村人才队伍建设；发展高效、特色产业，推动乡村产业振兴；完善乡村基础设施建设，推进城乡基本公共服务均等化；强化制度保障，健全乡村治理体系等五大发展策略，以期解决目前正阳县农村空心化问题，实现乡村振兴，减少城乡差距，并为平原农区类似村庄的治理提供参考和借鉴。关键词：平原农区，农村空心化，规划策略，乡村治理，乡村振兴，河南省正阳县

1引言

“农村空心化”是指改革开放以来，随着城镇化的快速发展以及社会经济转型发展，在城乡二元分立基础之上，由于乡村要素缺失而形成的一种乡村萎缩甚至消亡现象[1]。尤其是在不发达传统农区，这种综合性的三农问题尤为明显。从根本上来说，农村空心化是在快速城镇化推动城乡转型发展过程中，由于农村人口非农化而引起的“人走屋空”，以及宅基地多数“建新不拆旧”，新建住宅逐步向外围扩展，致使村庄用地规模不断扩大、闲置、废弃的一种“外扩内空”的不良演变过程[2]。十九大报告强调：“农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重。”并首次提出实施乡村振兴战略，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。农村空心化引发的一些“乡村病”阻碍美丽乡村建设以及乡村振兴事业，在此背景下解决农村空心化问题显得尤为重要。本文以正阳县为例，通过问卷调查和实地调研，分析正阳县乡村空心化现状，探讨空心村整治模式和治理对策，从而有效解决农村“空心化”问题。2正阳县农村空心化现状分析

2.1研究区概况

正阳县位于河南省东南部，淮河北岸，地处黄淮四市经济塌陷区。全县辖8镇11乡，县域总面积1903平方公里，其中，境内平原1324.5平方公里。县域内农业资源丰富，被誉为“全国花生、油料第一大县”、“全国优良生猪第一大县”，属于典型的传统农区。2.2正阳县农村空心化现状研究正阳县农村空心化主要表现在：空间空心化、人口空心化、产业空心化、基础设施空心化以及管理空心化。2.2.1空间空心化

建国初期，基于农耕社会所形成的自然村落，村庄空间分布均衡，规模小，村庄间距基本在300-600米之间。经历三年自然灾害后，中国进入补偿性生育高峰期，改革开放之后，经济水平逐步提升，村民对住房的需求提升；农村分家分户致使村庄大规模翻新及扩张。此时大多数住房仍是拆旧建新以及在预留的宅基地上进行建设，没有占据农耕用地，但这一时期，我国土地政策不完善，规划意识薄弱，部分新建住房偏向沿道路和村庄外围建设。

在二十一世纪初期，随着国家经济的快速发展以及农业现代化建设，农民对生活的需求也产生了根本上的转变。这一时期，国家对农村基础设施建设的投入逐年增加，农村设施水平逐渐上升，基于对好的出行条件需求，沿路建房大规模出现。同时随着人口流失，致使农村地区出现大量闲置宅基地，造成村庄外围被新房包围，内部破旧不堪的严重空心化现象。

2012年开始，河南省基于农业现代化水平的提高、“三化”协调发展的需求，提出建设新型农村社区，集约节约村庄建设用地。随着农村的发展，后期村庄建设也逐渐向新农村社区集聚，使村庄空心化现象更加明显。

2014年，以改善农村人居环境，完善农村基础设施为基础,以村庄环境整治为重点,以美丽和宜居为导向,开展美丽宜居乡村建设。新农村社区和美丽乡村的建设虽然使农村空间化的不断恶化得到遏制，但是由于缺少切实可行的实施措施，正阳县的空心村治理之路依然任重道远。随着正阳县经济水平的提高，基础设施的逐步建设（特别是“村村通”工程）。村庄原有住房和环境条件不断恶化，村民住房建设诉求逐步提升，住宅建设对基础设施、通行条件和环境的趋向性更加突出，出现大量沿道路分布的新建住房。沿路建设一定程度上给村民带来了生活的方便与环境的优化，但在缺乏科学合理、有效可行的“宅基地”退出制度的前提下，多数村庄出现大量“旧村拆不掉，新村建不好”的情况，老村住房建筑、环境不断恶化，新村沿路带状分布，设施难以合理配置。笔者通过实地调研、发放问卷及部门座谈发现，正阳县沿路新建村庄面积占比15.87%，现状村庄空心化问题突出，空心化70%以上村庄，面积占比在30%以上。

图2-2-1县域村庄空心化示意图2.2.2人口空心化

（1）人口外流现象突出在城乡二元结构的背景下，随着城镇化不断推进，城乡预期收入差异越来越大，并且随着农业现代化的推广，农业剩余劳动力向非农业生产的劳动人口转变，导致越来越多有文化的青壮年劳动力流向城市。据统计，正阳县在2009年之前外流人口还在7万人以下，2010年以来外流人口增加，近三年平均外流人口突增到20万人左右，占户籍人口比例为24%左右。在外流人口中青壮年占据90％以上，“留守儿童”、“留守老人”数量逐年增加，大量的外流人口导致宅基地空置，增加了村庄空心化程度。图2-2-2正阳县人口发展趋势图（2）农村人才缺失严重人才缺失已成为制约农村经济发展的重要原因，由于农村主导产业薄弱、农业产出率低、农产品附加值不高、基础设施差、政策不健全等因素使得农村本地人才外流，而且农村没有可观的产业发展前景,人才保障措施得不到落实,无法吸引外地人才到农村扎根落户。2.2.3产业空心化

正阳县域村镇职能单一，全部以传统农业种植、养殖为主，特色产业不突出，虽然近几年第三产业发展较为迅速，但农业所占比例仍然较高。由于一二三产业联动不足，产业融合主体带动能力较弱，各村镇无法形成一定的产业规模，城乡之间产业发展的差距越来越大。

图2-2-3正阳县各乡镇农业生产一览表问卷调查结果显示村民家庭的主要经济来源为外出务工（占54%），整体的外出务工比例较高（83%）；务工以省外为主（占59%）。数据表明农业作为弱质产业所产生的效益已经不能满足村民的生活需要，更多的人选择到城市进行打工。尽管近年来地方制定了“工农互促、城乡互补、城乡一体”等城乡发展战略，但该地区农村产业发展长期以来仍然表现出分散性、单一性和同质化等特点。图2-2-4问卷调查结果统计图整体而言，正阳县产业发展层次及产品附加值较低，自身工业化水平不高，加之农村地区以家庭户为单位，单一、同质的发展种植或养殖业，同时伴随着农业机械化水平提升，大量劳动力从农耕中解放但又无法在乡村地区生存，从而出现人口外流。由于人口的空心化也进一步加剧了整个乡村产业的空心化。2.2.4基础设施空心化

长期以来受城乡二元经济结构的影响，正阳县“重城镇、轻乡村”的现象仍然十分严重，相比之下，农村地区在教育、医疗及农田水利等基础设施建设方面都远远落后于城镇。同时，县域层面行政村无差异全覆盖的统一配置标准，造成资金压力大，设施配置不到位，村庄基础设施差异化现象突出。针对这一现象，本文主要从以下两个方面进行阐述：（1）基础设施配套“空心化”农村基础设施配套不能满足村民生存发展的基本需求，严重阻碍农村经济发展。近年来，正阳县农村供水供电及垃圾处理得到一定的改善，但由于设备落后，仍然严重制约农民生活水平的提高。在医疗卫生方面，一个乡镇只有一家卫生院，且医疗服务水平底、服务覆盖不全面，无法解决农村看病难的问题。在教育方面，农村学校建设标准低、师资力量薄弱，无法满足村民对高质量教育的需求。（2）公共服务设施利用“空心化”随着农村经济水平的提高，农村基础设施配置水平已无法满足村民对生活品质的要求，尤其是对教育、医疗等设施服务水平的要求，大部分村民会选择去县城或更大的城市，导致农村基础设施配而不用的现象越来越严重。通过调查问卷发现，随着对子女教育的重视，村民普遍认为农村教育的核心问题是教学质量不高、设施条件差，这一问题导致越来越多的学生选择进城求学，致使农村地区中小学变成“麻雀学校”、“麻雀班级”。以兰青乡为例，大余村小学在校师生仅10人，丁毛村小学在校学生101人，但只有3位任课教师，王庄村小学、吴庄村小学在校师生数也相对较低。类似于兰青乡，正阳县其他乡镇（雷寨乡、傅寨乡、大林镇、熊寨镇）也存在同样的问题。表2-2-1兰青乡学校师生数量统计学校名称所在村庄教师数学生数大余小学大余村28丁毛小学丁毛村3101郭楼小学郭楼村7124胡冲小学胡冲村5152胡塘小学胡塘村5107江店小学江店村4151李洼小学李洼村7119刘湖小学刘湖村8269漓庄小学漓庄村5160王庄小学王庄村529吴庄小学王庄村738

2.2.5管理空心化长期以来，正阳县各村庄的建设缺乏科学的规划引导，宅基地基本处于无监管的真空状态，导致新建住宅建设的随意性和盲目性，有些村民为了生活的方面性以及自身利益的最大化，放弃原有住宅而沿路占据农耕用地进行建设，长期的外延建设使村庄逐渐形成“外扩内空”的现象。此外部分乡村没有明确的管理条例，导致村庄出现无人管理而随意搭建，影响村容村貌。3农村“空心化”整治与治理对策

3.1整合优化空间布局，分类引导村庄发展正阳县域内有294个行政村，每个村庄的空心化程度不同，以因地制宜为原则对每一类村庄的发展进行准确引导，将村庄分类与村庄发展模式结合，顺应新型城镇化发展趋势，考虑城镇空间规模扩张的趋势，结合村庄自然条件、资源禀赋和经济产业基础，以保护优先、分区分类为基本原则，将全县行政村分为整理复耕类、城镇化改造类、培育提升类、就地整治类及集聚引导点，针对每一类村庄提出不同的发展引导策略。