陈平：诉讼监督的难点及原因分析

陈平：诉讼监督的难点及原因分析 时间：2010-07-28 14:49 作者：陈平 新闻来源：正义网 7月28日上午，“2010诉讼监督论坛”在北京拉开帷幕。最高人民检察院副检察长孙谦、北京市人民检察院检察长慕平出席开幕式并致辞。此次论坛由北京市人民检察院主办，北京市检察官协会及北京市法学会诉讼法学研究会协办。与会嘉宾将分别就“诉讼监督的理论思考”、“人大监督与诉讼监督”、“诉讼监督的难点与对策”、“诉讼监督的外部工作机制”、“诉讼监督的内部工作机制”五个主题展开研讨。北京市密云县检察院检察长陈平参与了第三单元“诉讼监督的难点与对策”的讨论。

诉讼监督的难点及原因分析 陈平 北京市密云县检察院检察长 北京市人大常委会《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》（以下简称《决议》）发布一年多以来，检察机关在开展诉讼监督工作方面取得的成绩获得了市人大常委会的充分肯定。但是在诉讼监督实践中，检察机关还面临很多的问题，与诉讼监督的目标与要求还存在着相当大的差距。

一、诉讼监督的难点及原因分析 总体来看，检察机关在开展诉讼监督的过程中存在着不愿监督、不能监督和不敢监督三大问题。

（一）不愿监督 所谓不愿监督，是指部分检察人员在思想层面上不愿意切实履行法律所赋予的监督职责，在工作上禀持“不求有功、但求无过”的态度，对于诉讼过程中发现的问题怠于按照法律规定进行监督。主要存在两个因素导致了这一现象的产生：

1、对诉讼监督重要性的认识不够 诉讼监督是法律监督的重要组成部分，也是检察职能最鲜活的体现。但是长期以来，这项职能在实践中被严重弱化，甚至有部分检察人员对自身所肩负的这一神圣法律职责也缺乏正确的认识。很长一段时间以来，相当一部分检察人员把检察机关的诉讼监督权与《宪法》所规定的公、检、法三机关“互相配合、互相制约”原则混同，没有认识到检察机关诉讼监督的单向性、专门性和强制性,因而在思想意识上淡化了检察机关的诉讼监督职权。这种错误认识严重阻碍了诉讼监督工作的深入开展。

2、传统熟人社会的牵绊 中国几千年来形成的宗族文化，使人与人之间构成熟人社会。 这种传统宗族文化的存在以及熟人社会下的人情因素对检察机关开展诉讼监督工作显然是一个沉重的包袱。 （二）不能监督 所谓不能监督指的是无法实现监督效果。不能监督包括两种情形：一种是受检察人员自身能力、素质等因素所限，不善发现问题，不善运用监督手段；另一种是受现有法律制度局限性的影响，对应受法律监督的事项无法监督或者无法实现监督效果的最大化。

造成这一现象的原因包括以下几个方面： 1、检察人员自身能力的局限性 在现阶段，“检察人员的法律职业化程度不高，一些检察官没有受过系统的法学教育，缺乏检察职业所需的法律知识和专业技能，也欠缺法律职业人的信仰、理念和思维习惯”。检察人员能力的局限性导致了执法水平不高、监督能力不强的现实情况。

我国检察官的待遇普遍不高，而过于频繁的人事更迭为检察人才的培养造成了极大的困扰，它使得检察机关无法按照检察人才成长周期和轨迹培养出优秀的检察工作者。

2、法律制度的局限性 法律制度的局限性主要体现在法律规定不完善和检察监督权能的缺陷两方面。 （1）法律规定不完善 首先，法律规定滞后，监督存在盲区。检察机关诉讼监督的范围是由法律明确规定的，因而对超出法定范围的违法现象，检察机关无权进行监督。但是，由于法律的滞后性以及立法技术的缺陷等原因，使得检察机关的诉讼监督职能存在盲区。

其次，缺乏监督程序的规定。三大诉讼法对检察机关的诉讼监督权只有原则性的笼统规定,缺乏具有可操作性的程序规定。

其三，内部监督机构多头设置，相互配合不够，缺乏系统性。 （2）诉讼监督权能有缺陷 除了法律规定的不完善之外，诉讼监督权能的缺陷也是导致诉讼监督困难的重要因素。 首先，监督方式单一。法定的监督手段也局限于“纠正违法通知”、“检察建议”，监督方式的单一决定了检察机关在诉讼监督活动中的作用难以充分发挥。

其次，监督效能弱化性。立法对于拒绝及时反馈的行为却没有规定进一步的制裁措施，致使检察机关的诉讼监督权力缺乏强制力的保护。

（三）不敢监督 所谓不敢监督，是指部分检察人员对法外因素考虑过多、顾虑重重，或者受到外界干扰过大，导致其不敢坚持原则，有时候甚至悖离法律行事。

出现不敢监督的情况，既有检察制度方面的原因，也有着深刻的社会原因。 1、缺乏检察官职业保障机制 检察官的职业保障包括职务保障、终身任职保障及人身和财产保障等内容。但是，目前中国并没有建立起完善的检察官职业保障机制。虽然《中华人民共和国检察官法》第9条中有“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”的规定，但该规定只是一条原则，并没有具体的制度予以落实，使得检察官极易因为职业行为而遭受不公平待遇。在自身处境岌岌可危之时，我们很难期待检察官能够敢于坚持原则。

2、地方党委、政府的干预 一些地方党委、政府对检察工作乃至司法工作的干预是一个长期存在的现象，这直接导致检察机关无法独立行使职权。

二、强化诉讼监督工作的对策 诉讼监督作为检察机关法律监督职能的重要组成部分，其在新形势下的重要性已无庸赘言。但当前诉讼监督工作在实践中所遭遇的诸多问题说明，诉讼监督工作亟待加强与改进。笔者认为应该从以下方面入手。

（一）主观条件的完善 主观条件的完善，主要解决的是检察人员不愿监督的问题。 1、加强对检察人员的培训，强化诉讼监督意识，提高诉讼监督能力 第一，加强法治理念与检察理论教育，着力强化检察人员诉讼监督意识。 第二，全面推进正规化岗位培训，着力强化检察队伍的法律监督能力建设。 2、合理提高检察人员待遇 近年来，法官、检察官待遇问题一直是司法改革中的一个热点。要加强诉讼监督工作、提升检察人员诉讼监督能力，首先必须保持队伍的相对稳定；因此，合理提高检察人员的待遇，改变收入与工作量不成正比、与其职业荣誉和职业风险不成正比的现状，正是解决这一问题最直接而有效的途径。

3、打破单一行政管理体制，建立符合司法特点的人事管理和考核机制 第一，按照检察工作需求、工作内容、工作量大小、能力要求等指标定编、定岗、定责、定比例，因事设职，实行不同的准入制度，制定不同的考核制度和职务职级晋升办法，对检察官实行不同于普通公务员、符合司法工作规律和法律职业特点，职业明确、职责清晰、管理规范、保障到位的单独序列管理制度。

第二，建立弹性退休制度，有效延长检察官的职业生命。建议建立弹性退休制度，对已届普通退休年龄的检察官进行甄选，让确有余力的、优秀的检察官能够延长职业生命，充分发挥其优势与作用。

第三，建立检察人员之间的异地任职机制和轮岗制。要摆脱中国这种熟人社会人情因素的干扰，必须避免检察官在原籍任职，这主要是指基层检察官任职应当实行地域回避。其次，要建立定期轮岗制。

（二）客观条件的完善 客观条件的完善，解决的则是检察人员不能监督、不敢监督的问题。 1、完善诉讼监督法律制度 （1）明确诉讼监督范围 诉讼监督的范围应当涵盖诉讼活动的全过程。这一范围有两层含义：其一，诉讼监督的范围包括民事诉讼、行政诉讼、刑事公诉及自诉等各种诉讼类型；其二，诉讼监督的范围包括立案、侦查、审判、执行及诉讼调解等各个诉讼环节。

（2）细化诉讼监督工作程序 诉讼监督权力主要是一项程序性权力，因此对于诉讼监督工作自身的程序必须明确并且具有可操作性。建议立法机关在深入调研和司法实践的基础上通过法律对诉讼监督的程序作出明确规定。

（3）建立健全诉讼监督工作内部整体联动机制 内部整体联动机制指的主要是检察系统内部上下级及各部门间在开展诉讼监督过程中的相互协调、配合与监督机制。要针对各个诉讼环节的不同任务和特点，明确检察机关及其各部门的权力与义务。

2、强化诉讼监督权能 （1）拓展诉讼监督方式 在“用足用好现有诉讼监督手段”的基础上，建议立法机关对诉讼监督活动的特殊性质作出考虑，赋予检察机关更多的监督方式与监督手段，使诉讼监督能够真正实现同步监督、全程监督。 （2）提升诉讼监督强制力 我们要解决的问题是如何提升监督者的监督力量，使被监督者在这个力量下必须接受监督，否则就要承担极大的风险。应该注意把诉讼监督与检察机关的职务犯罪侦查权结合起来，通过查处少数司法人员职务犯罪确保诉讼监督实效，维护司法公正。

3、改善执法环境 （1）加强与被监督机关的沟通与配合 应该大力加强与被监督机关的沟通，使其正确认识和对待诉讼监督工作，切实树立“监督就是支持”、“监督与支持相统一”的理念。在此可以充分发挥政法委的协调、平衡作用，促成监督者与被监督者之间形成共识。

立法应当对检察机关的知情权作出保障，只有实现案件信息互通，检察机关的监督才能更加具有针对性，并提升监督工作的实效，避免因程序衔接不畅、信息失灵而出现监督盲区。

（2）正确处理人大监督与诉讼监督的关系 人大对检察机关的监督活动，是检察机关独立行使职权的法律保证。在坚持人大必须依法定方式和程序对检察机关进行监督、为检察机关创造独立司法空间的基础上，检察机关也要增强接受人大监督的自觉性和主动性，积极争取人大对诉讼监督工作的监督和支持。同时要加强调查研究，总结诉讼监督工作存在的问题、特点及规律，适时向人大提出立法建议，为诉讼监督工作提供明确、具体的法律依据。

（3）改进与完善党的领导 检察机关要主动向党委、政法委汇报诉讼监督工作取得的成绩和存在的问题，争取党委、政法委对诉讼监督工作的理解与支持。但是，我们也要正确处理党的领导和检察机关独立行使职权的关系，改进与完善党的领导方式，实行党法分开，使党对检察机关的领导主要靠其内部党组织实现，避免地方党委、政法委对司法活动的直接干预。

（4）建立检察职业保障机制 要增强检察人员抵御外部干扰的能力、减少检察人员的后顾之忧，建立完善的检察职业保障机制是必不可少的。在西方大多数国家，都建立了确保检察官职业独立性的身份保障制度。

首先，任职、辞职、辞退、退休、待遇、奖惩等与检察人员职业生涯密切相关的制度应该属于法律保留的事项，必须由法律明确规定。立法机关应该对涉及上述事项的现有规范性文件进行清理，作出统一规定。

其次，现行《检察人员执法过错责任追究条例》规定的责任追究制度以及《中华人民检