地方政府债务“隐身术”揭秘

地方政府债务“隐身术”揭秘
作者：樊其国
来源：《审计与理财》2014年第04期
一、“借道”委托贷款
借道“委托贷款”进行集资仅是个别地方的操作手法，地方平台融资“隐身”秘籍，有地方平台巧借“委托贷款”名头进行着某种民间集资。

江苏某地级市城投高息集资，这项投资实际为“委托贷款”。

只有公务员和事业单位编制才能定向购买，还有政府担保。

根据相关协议，委托人为个人投资者，受委托人为当地置业公司。

委托人自愿委托置业公司办理委托贷款业务，即委托人提供贷款资金，由置业公司通过银行向当地城投公司发放贷款。

该项投资的年化回报率为：一年期10%、两年期11%、三年期12%。

城投公司选择由子公司出面进行集资，最后获得资金的还是当地政府融资平台。

协议称，资金的用途为公共基础设施建设和安置房建设，但用途事实上只是一个方向，并无具体标的项目。

银行在其中不过是账户开立和转账结算方。

当“自己的口袋”城投公司进行募资，政府的角色显得微妙。

“政府信用”是否参与背书也有着微妙转变。

政府原本承诺的是“担保方”责任：在其上一期投资中，有一份“三方协议”，城投所在区的地方政府作为“担保方”盖章。

但在本报获取的新一期协议上，政府的落款角色已经转为“鉴证方”。

二、“借壳”国企贷款
还有的地方平台因被收缩信贷额度，因此“借壳”当地国企进行融资，以贷款主体的置换跳脱银行的“地方平台融资”贷款分类。

“借壳”国企贷款，是由于银行已经开始对地方融资平台“逐步收贷”，因此用平台公司的名义已经不可能得到银行的新增贷款，为了解决资金难题，平台公司会借同一地方的国企名义申请贷款，比如交通或水利控股公司等。

具体的做法是：国有企业向银行申请贷款，提供资产负债表，而平台公司实际出具抵、质押物（一般为批一块地）。

国有企业获得贷款后，由于银行“受托支付”规定的存在，国有企业会“绕一圈公司账目”，通过若干相关公司间的走账，最后把资金打给平台公司；在还款时，平台公司再按照资金进账时的“企业往来款项”路径，将资金打回给贷款企业。

更为激进的操作方式是，贷款企业甚至可以不划账给平台公司，而是直接单独开一个账户，并将此账户交由平台公司实际使用，而平台公司在还款时也将资金打入该账户。

这样一笔实质上的平台公司贷款，由此“隐身”成了一般企业贷款，按贷款公司的经营性质进入银行的贷款种类统计，幸免于银行对“降低平台贷占比”的信贷结构调整。

在会计账目处理时，平台公司会做成负债项下的外单位的往来款项。

事实上，由于往来科目的使用管理并不严格，而资金也并不一定一次性划进或划出，甚至可能在几个相关公司间有进出，由此，这笔账目的会计做账往往没有银行贷款那么清晰，有时也存在部分漏报的现象；另一方面，在应对审计时，由于外
部企业本身已经被统计了一次借贷，因此为了避免重复统计，这笔款项就有理由不被上报为平台公司的地方政府类负债。

三、虚增公益性资产
很多平台公司承担的政府项目完工后，既不编制竣工财务决算，也不冲销政府拨入的建设资金，而是长期累积挂账，这是导致融资平台的账面资产总额虚高、资产负债表失真的另一个原因。

通过列入不能或不宜变现的虚增公益性资产，虚假注资的不具有实质控制权的行政、事业单位资产。

这些公益性资产本来在统计融资平台总资产时会被包括进去，由此妆点报表，更易获得融资。

平台公司即使对一些学校、医院等不具备实质控制权，地方政府有时也会用一纸公文划给平台公司，造成账面总资产“虚胖”。

四、垫资施工未有挂账的债务
垫资施工，是指在工程项目建设过程中，承包人利用自有资金为发包人垫资进行工程项目建设，直至工程施工至约定条件或全部工程施工完毕后，再由发包人按照约定支付工程价款的施工承包方式。

不少地方平台公司通过由下游建筑企业垫资承包等形式，依靠拖欠账款占有资金。

8月7日，在鄂尔多斯（600295）市东胜区园林绿化事业局二楼，30多个“债权人”拿着材料，希望能够得到领导签字，以使等了三年多的欠付垫资款6 000万元债务能够实现挂账。

更多人手中则拿着若干张“报销单”，数额从几万到几十万元不等。

实际上是债务，都是养护、机械做工的费用。

这些债务很多是在2009年前即已形成，但始终未能成为债务凭据。

因为大量公共设施建设中，政府支付在不断拖后，这直接导致企业大量倒贴，也有不少项目在完成验收后，仍难向政府清债。

当地的政府性债务，正在拖累企业，也进一步使当地经济陷螺旋下降风险加大。

建筑施工企业带资、垫资承包的现象，导致拖欠工程款的问题也越来越严重，政府项目拖欠尤为突出，例如拖欠基建企业的工程款等隐性债务。

政府要修路，又没钱，怎么办？按照周口市政府的要求，周口汇林置业有限公司先行垫资修建。

市政府常务会议决定：汇林置业垫资修路的投资款，从其应缴纳税款中逐步予以偿还，并形成了常务会议纪要。

随后，汇林置业与周口市城市公用事业局签订协议。

路修好后，审计局审计确认了该公司投资2 493万元，但在与税务机关就税款的偿还问题交涉中，却迟迟得不到正式答复。

五、违规集资形成的债务
在经济下行压力下，政府集资有加剧之势。

据媒体报道，2012年，江苏省盐城市阜宁县针对全县行政事业单位下达融资任务，仅阜宁县城管局一个单位就被下派2 500万元任务，年息500万元。

城管局将任务分解给局机关和下属的各机构职工头上。

其中，局机关普通职工一人20万元；下属机构正职60万元，副职20万元，中层10万元，普通职工最低2万元。

江苏省如皋市经济技术开发区，2008年至今，已向公众四次集资，承诺利息最高达14%。

而这些
融资方式隐蔽性强，不易监管，且筹资成本高，蕴含着新的风险隐患，是金融风险防范的重点。

六、回购融资（BT）债务
近年来，回购（BT）已经成为地方政府公益性项目建设融资的一种重要方式。

回购（BT）是近几年地方政府为破解投融资困难采取的一种新型融资建设方式，其核心是由建设方投资建设，拥有产权，承担建设风险，业主方回购，支付建设成本及融资成本，完成建设与融资两大功能。

针对这种新型融资建设方式，审计署对其债务认定的时间和金额作出了相关的规定。

但是在实际操作中，回购（BT）模式又多种多样，特别是这种模式多数采取与土地挂钩的方式，或以开发商摘得土地应交的土地出让金抵建设工程款，或以土地挂牌出让收入提前支付建设工程款。

回购（BT）债务规模大、增长快，且形式隐蔽、情况较为复杂。

七、私募股权基金（PE）
目前不少私募股权基金（PE）也纷纷建立相关基金，投资于地方政府项目。

某PE通过建立有限合伙制度的私募投资基金，将募集资金投入到贵州省某经济开发区BT项目上。

投资期限为1+0.5年，投资收益率在9.5%～11%之间。

该基金的第一还款来源为BT项目工程款，而BT项目工程款则是在项目建成以后，由政府回购。

同时，地方财政还出具财政资金安排文件，承诺财政收入优先偿还基金的本金和投资者收益。

八、信托融资债务
信托融资是间接融资的一种形式，是通过金融机构的媒介，由最后信托公司向最后贷款人进行的融资活动。

它的基本原理是：项目发起人因资金短缺，依托信托机构针对具体项目设立信托计划，向社会筹集资金，筹集到的资金通过信托机构投入到项目中去。

在这个融资过程中，购买信托计划的投资人就是信托关系里的委托人，信托机构则是受托人，通过发售信托计划汇集的资金就是信托财产，把信托财产投资项目获取收益就是信托目的。

尽管此前政信合作也受到监管层严格监管，2012年年底，四部委还下发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》。

不过截至今年一季度末，资金信托投向政府主导的基础产业余额达到2.1万亿元，其中直接的政信合作业务为6 548.14亿元，并没有出现下降。

这些融资渠道，往往以高成本来吸引投资者，实际上政府的项目回收期长，收益率也较难达到高收益。

再加上这类隐性债务很难监管，潜在的风险非常大。

九、建设-经营-转移（BOT）融资
各地将有盈利的基础设施项目推向市场，通过BOT方式吸引外商或民间投资。

通常是由政府与项目投资人签订一揽子协议，约定项目投资人投资建设项目，并在建成后的一定期限内拥有项目经营权，特许经营期满后项目无偿归政府所有，其主导思想是所有权和经营权分离。

典型形式为：项目所在地政府授予一家或几家私人企业所组成的项目公司特许权力，允许它们
就某项特定基础设施项目进行筹资建设，在约定的期限经营管理，并通过项目经营收入偿还债务和获取投资回报；约定期满后，项目设施无偿转让给所在地政府。

十、企事业单位自行举借形成的债务
隐性债务是相对于显性债务而言的，它由相关企事业单位自行举借用于公益性项目，以单位或项目自身收入偿还债务。

地方各级政府虽然未提供担保，也不负有任何法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府负有兜底责任的或有隐性债务，政府可能需给予一定救助。

由于其具有不可预测的特性，一旦集中发生债务风险会给地方政府预算造成很大的冲击。

具体包括：（一）经费补助事业单位、公用事业单位为公益性（基础性）项目建设举借的，政府未确认承担直接还款责任，也未提供担保的债务；（二）融资平台公司为公益性或基础性项目建设举借的，政府未确认承担直接还款责任，也未提供担保的债务；（三）经费补助事业单位、公用事业单位、融资平台公司为公益性或基础性项目建设提供担保形成的债务，不包括已作为被担保人直接债务反映的债务。

（作者单位：湖北省襄阳市襄州区审计局）。