地方债务风险及防控_毋晓雷
地方政府性债务风险及其防范_封北麟
532013年第7期主持人:许小萍2010年欧洲主权债务危机爆发引发了对我国地方政府性债务的全面反思与整治之后，地方政府性债务危机似乎成为一把达摩克利斯之剑，时时牵动媒体、学界和政府紧绷的神经。
2012年国家财政部启动了对全国地方政府性债务的全面清查，并根据彻查结果联合国家发改委、人民银行、银监会四部委发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，对有抬头之势的地方政府违规融资提出警示与整改。
国家部委的一系列动作充分显示了中央政府对我国地方政府性债务所积聚的巨大风险表示忧虑。
自地方政府性债务风险的现状及发展依据2011年国家审计署对我国地方政府性债务的审计结果（以下简称审计署报告）显示，截至2010年底，我国地方政府性债务余额达到10.7万亿元。
分析相关审计结果，当前我国地方政府性债务风险呈现以下三大特点。
一是地方政府性债务偿付义务相对可预期，债务风险相对可控。
根据审计署报告，2010年底，我国地方政府负有偿还责任的债务（显性直接债务）为67109.51亿元，占全部债务余额的62.62%；政府负有担保责任的或有债务（显性或有债务）和承担一定救助责任的其他相关债务（隐性或有债务），占比为37.38%。
这表明，我国地方政府通过法律合同或各种形式承诺而无条件兑现的债务义务（显性直接债务）占据主体地位，这部分债务的本息偿付有着比较明确的规模和时间安排，地方政府可预先作出安排，风险相对可控。
二是举债主体比较集中，风险控制对象比较明确。
从政府层级看，我国地方政府性债务中，地市级政府负债比例最高（约占债务总量的43.51%），省级其次（约占债务总量的29.96%），县级最低（约占债务总量的26.53%）。
但是，深化改革，也涉及债务风险的管理控制和预警体系建设地方政府性债务风险及其防范封北麟54担的债务风险可以转嫁给市、县两级政府。
因此，市、县两级政府性债务是我国地方政府性债务风险的真正汇聚点。
特别是县级政府，由于县域经济总体薄弱，城市化和工业化程度不高，财政能力处于弱势且短期内土地缺乏足够开发潜力，更容易成为我国地方政府性债务危机的风暴眼。
【实用资料】地方债务风险及防控.pdf
2013年第1期HONG GUAN JING JI GUANLI○毋晓雷地方债务风险及防控据国家审计署首次针对地方财政收支的审计结果，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元，相当于我国当年经济总量的27%。
从偿债年度看，2012年、2013年、2014年分别有17.17%、11.37%和9.28%的债务到期。
这意味着我国将进入地方债务偿债高峰期，对地方债务风险进行有效法律防控已经成为迫在眉睫的重要任务。
一、地方债务及其风险地方债务可划分为显性和隐性债务两种类型。
显性债务一般包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、解决地方金融风险专项借款、拖欠工资、国有粮食企业亏损新老挂账、拖欠企业离退休人员基本养老金等，除了明确的负债外，常表现为未支付的应付支出。
隐性债务包括地方政府担保债务、担保的外债、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口等，一旦出现金融机构清算，地方政府将承担资产损失。
地方债务风险主要指由于受不确定的主、客观因素影响，地方财政资金遭受损失，从而造成无法偿还到期债务的风险；或者财政支出出现困难而危及地方政府正常运转、职能正常行使以及引发的其他可能干扰地方经济快速发展和社会稳定的情况。
地方债务风险诱发空间大、传导性快、隐蔽性强、危害性大。
二、地方债务风险的主要表现1.债务透明度较低，以隐性负债为主。
我国总体债务相当于GDP的比重一直处在较低的可控范围内，但地方政府经济发展水平差异较大，社会情况复杂，负债运营已成为一些地方财政运行的常态，甚至有“拆东补西”、“这任借了下任还”的情况，难以准确统计。
这成为地方债务风险的重大源头。
地方财政的债务过高，地方政府机构总是“勒紧裤腰”运行，其后果，一方面，造成各种乱收费层出不穷，屡禁不止；另一方面，风险与日俱增。
2.整体虽然可控，但局部、阶段性风险突出。
地方债务的流动性强、局部地区非常集中，短期内存在较大的风险。
在未来几年偿债集中期内，地方政府偿债压力增大，资金链条脆弱。
地方债务风险生成与测度研究
债务尚未纳入财政预算管理 ， 缺乏规范的规模控制和风险管 理 机 制 ； 另 一 方 面， 债务规模的不断膨 潜在风险突出 。 胀导致地方政府偿债能力不足 ，
（ 地方政府债务可持续性与管理制度创新研究 ： 以云南省 为 例 ” 的阶段性成果， 系 ７ ０ ９ ６ ３ ０ １ ５） ＊ 本文系国家自然科学基金项目 “ “ 入世十年的中国财政 ： 公共服务均等化与区域发展的核心竞争 力 ” 研讨会会议论文， 感谢与会 专 家 的 点 评 和 修 改 意 见， 同时该论 、 、 文得到国家 自 然 科 学 基 金 项 目 （ 教育部人文社会科学青年基金项目（ 云南省教育厅重点项目 ７ １ １ ７ ３ １ ７ ９） １ １ Ｙ Ｊ Ｃ ７ ９ ０ １ ３ ６） （ ） 和“ 云南高校地方财政理论与实践科技创新团队 ” 支持计划的资助 ， 文责自负 。 ２ ０ １ １ Ｚ ０ ７ ３ ： ／ ／ ） ， 采集时间 ： ｈ ｔ ｔ ｗｗｗ ． ｓ ｉ ｎ ａ ． ｃ ｏ ｍ ． ｃ ｎ ２ ０ １ ０年６月２ ３日１ ６： ５ ９。 ① 数据资料来源于中国新闻网 （ ｐ
２ ０ １ ２ 年第 １ 期 ） 用主成分分析方法测算地方政府性债务风险 ； 卿固等 （ 采用从低级到高级的 “ 逐级多次模糊综 ２ ０ １ １ 合评判 ” 方法 ， 对地方政府债务风险进行整体量化 。 国内学者从不同角度研究了我国地方政府性债务形成 的 原 因 及 债 务 风 险 测 算 方 法 ， 但这些研 究尚有不足之处 。 第一 ， 将我国地方政府性债务生成的原 因 归 结 于 体 制 、 制 度 的 不 完 善 等， 忽视了 倒逼 ” 行为 ， 即在财力有限的情况下 ， 扩张性的财政政策迫使 地方政府扩大公共支出对举借债务的 “ 地方政府不得不通过举借债务来满足支出需求 ； 第二 ， 所构建的地方政府性债务风险指标体系所涵 盖信息较为单一 ， 没有完全揭示地方政府性债务的风险情况 ， 有 的 仅 选 取 债 务 依 存 度、 偿债率和债 务负担率等几个简单指标 ， 尤其是尚未考虑偿还债务的财力 水 平 问 题 ； 第 三， 现有研究主要是在相 对条件下判断地方政府性债务所处的风险区间 ， 即在一个样本范 围 内 判 别 各 地 方 政 府 性 债 务 风 险 缺乏单一主体债务风险判断的依据 。 的相对大小 ， 针对以上问题 ， 本文以社会福利最大化的悖论为逻辑起点 ， 展开对我国地方政府性债务风险生 成和测度研究 。 首先 ， 将债务风险归结为地方政府盲目举借债务的非理性行为 ， 并揭示追求社会福 以此形成我国地方政府性债务风险的生成机制； 其 利最大化的支出对地方政府举借 债 务 的 诱 导 ， 次， 围绕地方政府性债务的内部结构和外部负担 ， 构建较为完整的地方政府债务风险综合评价指标 避免采用单一指标评价存在的缺陷 ； 再者 ， 针对单一主体 ， 从时间趋势角度判断地方政府性债 体系 ， 务风险 ， 并将其进行结构分解 ， 区分地方政府性债务风险的不同构成 。
地方性政府债务监管及其风险防范
XIANDAIYINGXIAO 地方性政府债务监管及其风险防范孙嘉怡(西安财经大学陕西西安710100)摘要：随着我国经济的不断发展，其综合实力也在不断地增强。
与此同时，为了满足经济增长的需求，各地方政府在不同程度上均积累了数量颇为可观的债务。
由于地方政府债务的来源渠道、种类、形式等相对来说较为复杂，各级政府债务边界划分不是很明确，同时加上隐性债务规模难以估量，地方政府债务数据信息透明度极低，这给地方政府债务的监管造成了巨大的阻碍:，本文对地方性政府债务监管风险进行了研究，首先总结了其存在的问题，其次分析了问题成因，最后有针对性地提出了可行性建议措施。
关键词：政府债务；地方性政府债务监管；地方性政府债务风险中图分类号：F文献识别码：A DOI：10.19932/ki.22-1256/F.2021.04.120分税制度改革后，为了促进当地经济的发展，在缺少足够 的资金支持的情况下，地方政府选择借助各平台及银行进行 举债。
根据财政部公开的债务数据信息可以看到，地方政府 债务规模一直没有超过中央政府下达的限额，暂时不会产生 太大的债务风险。
但是，尽管债务风险总体是可控的,我们仍 然需要分析和解决这些问题。
_、地方性政府债务监管存在的问题{一）地方各级政府责任划分不明确权责不明确是地方政府在债务监管方面存在的重大问题;■各级政府的财权事权不对称，导致支出责任不明确，这种 情况不仅导致政府偿债压力增大、资金不足，不能在约定期限 内偿还公共债务，又阻碍了城镇化的脚步，同时还影响了经济 的发展和社会的稳定，形成了各地区发展不均衡、经济发展差 距过大等不利局面。
事权下移使得地方政府承担过大的支出 责任，导致地方政府财政收支的不平衡，财政收入渠道缺乏，支出范围广，资金流动不顺畅，隐性债务急剧增加，引发了严 重的债务风险。
(二) 地方政府债务监管风险预警机制缺失目前，地方政府对于风险的分析主要有两种角度:一是从 过程出发，在借、用、管、还、四个角度分析;二是从种类出发，如直接债务、间接债务、显性债务、隐性债务。
关于防范化解地方政府债务风险的思考
关于防范化解地方政府债务风险的思考1. 引言1.1 地方政府债务风险的背景地方政府债务在我国的经济发展中扮演着重要的角色，但也面临着一定的风险和挑战。
随着我国经济快速发展，地方政府为了支持基础设施建设、民生保障等各项支出，不得不借债进行资金补充。
一些地方政府过度借债、债务规模庞大、债务结构复杂，出现了一些隐患和问题，进而导致地方政府债务风险不断加大。
在过去的几年中，地方政府债务问题日益凸显，一些地方政府债务违规、融资乱象频现。
一些地方政府为了追求政绩和GDP增长，盲目扩大债务规模，积累了巨额负债。
这导致了地方政府债务违法违规的风险加大，给地方政府财政稳定带来了不确定因素。
地方政府债务风险的背景不容忽视，需要引起各级政府和社会各界的高度关注。
只有深刻认识地方政府债务的风险与挑战，才能有针对性地制定措施，有效防范化解地方政府债务风险，确保国家财政的稳健和可持续发展。
1.2 防范化解地方政府债务风险的重要性地方政府债务风险的存在直接影响着地方政府的财政稳定和可持续发展。
如果地方政府债务过高或风险暴露度较高，可能会导致财政收支不平衡，甚至影响地方政府的日常运转，影响经济社会发展的进程。
防范化解地方政府债务风险是确保地方政府财政稳定的重要手段。
地方政府债务风险的存在会影响到地方经济的稳定和可持续发展。
高额的债务负担可能导致地方政府无力发展基础设施、教育、医疗等公共服务，进而影响到居民的生活质量和经济增长的持续性。
防范化解地方政府债务风险对于促进地方经济的健康发展至关重要。
防范化解地方政府债务风险也是保障国家金融体系稳定的重要举措。
地方政府债务过高或风险暴露可能会引发金融风险，进而影响到整个金融体系的稳定。
加强地方政府债务风险的防范和化解是维护金融体系稳定的重要保障措施。
防范化解地方政府债务风险的重要性不容忽视，只有通过有效的监管和措施，才能保障地方政府财政稳定、促进地方经济发展、维护国家金融体系的安全稳定。
防范和化解地方政府债务风险的建议三篇
我国现行法律规定地方政府不得举债、预算不列赤字。
而现实情况是地方政府规避法规约束，多头举借债务，特别是地方政府融资平台举债融资规模膨胀迅速，资金运用效率不高，偿债风险日益加大。
地方政府债务问题的成因是多方面的，既有地方政府为促进当地经济社会发展需要融资的现实需求，也有政府与市场边界不清，地方政府财权与事权不统一导致地方政府资金紧张等体制性因素，还有政府官员绩效考核导向偏差引起的地方官员非理性投资冲动，以及统筹监管不到位，缺乏有效监督等管理因素。
对于地方政府的债务管理情况及债务风险，各级审计机关要予以高度的关注，客观分析和看待其形成的原因，准确把握问题的核心，从如何更好地发挥审计“免疫系统”功能角度，研究和提出防范和化解地方债务风险的建议。
一、分类施治，疏堵结合，完善风险管理，建立控制体系(一)清查存量债务，积极化解风险。
根据先清理后规范的要求，应该把妥善处理地方政府的存量债务,作为当前地方政府工作的一项重点内容。
1．摸清债务总量，分清类别结构。
对于中央政府来说，当务之急是全面摸清各地债务规模底数，并在与各地财力比较的基础上初步确定债务总体风险大小；同时分清地方政府债务结构，掌握各种类型债务的特点及成因，以确认偿债风险，划分层次、区别对待，有针对性地研究制订相应化解措施。
2．区分举债主体，落实偿还责任。
对政府部门、机构和全额拨款事业单位的债务，以及由差额拨款事业单位、融资平台公司因提供公共服务产生且无偿债资金来源的债务，地方政府应承担直接偿债责任；对各类融资平台公司因基础设施、公益性项目建设而产生，且有偿债资金来源的债务，地方政府应催促其按计划、合同的要求严格履行还款义务，尽量避免其向政府直接债务转化；对与公共服务无关的市场行为所产生的债务，应本着“谁举债，谁偿还”的原则，由举债主体自行偿还，政府不承担兜底责任。
3．保障还款来源，全力化解风险。
在分清举债主体、落实偿还责任的基础上，要及时制定偿还计划，科学筹措偿债资金，按时履行偿债义务。
防范化解地方债务风险工作方案
防范化解地方债务风险工作方案近年来，地方债务风险成为我国财政领域中亟待解决的问题之一。
为了有效防范和化解地方债务风险，保障国家经济稳定和可持续发展，我们制定了以下防范化解地方债务风险工作方案。
一、加强债务管理与监控1.建立全面的债务信息系统，确保监测和分析各级政府举债情况。
通过债务报告和审计制度，及时了解地方债务的规模、结构、用途等信息，及时发现问题并采取相应措施。
2.加强对债务融资平台公司和融资平台债务的监督。
严格审查融资平台公司的资金运作情况，规范其债务发行行为，防止违规违法举债行为的发生。
3.加强对地方政府举债的审查和审批，确保债务发行符合法律法规的规定。
同时，加强对地方政府债务的评级和监督，及时通报风险情况，引导地方政府规范债务管理。
二、加强债务风险预警机制建设1.建立完善的地方债务风险评估指标体系，预测和评估债务风险的潜在风险和可能影响。
根据评估结果，制定相应的风险应对措施，防止债务风险进一步扩大。
2.加强地方债务风险监测和预警机制建设，及时发布债务风险预警信息，引导地方政府和相关机构采取相应的措施，积极应对债务风险的挑战。
三、优化地方债务结构1.推动地方政府稳健理财，合理安排债务偿还计划。
根据地方财政状况和经济发展需要，合理调整债务结构，降低债务成本，确保债务风险可控。
2.鼓励地方政府创新融资渠道，多样化债务融资方式。
鼓励发展债券市场，提高直接融资比重，降低隐性债务风险。
四、加强债务风险应对和处置能力1.建立健全地方债务违约处置机制，及时处置违约和风险事件。
加强地方政府风险处置的技术支持和法律支持，提高处置效率和风险管控能力。
2.加强与有关部门和金融机构的合作，形成合力应对地方债务风险。
加强协调沟通，及时共享信息，加强风险应对措施的协同效应。
在实施以上防范化解地方债务风险工作方案的同时，我们还将进一步完善相关法律法规，提高债务管理的透明度和规范性，加大违规违法行为的惩治力度，确保地方债务风险得到及时、有效的控制。
防范和化解地方政府性债务风险
防范和化解地方政府性债务风险作者：梁朋来源：《中国党政干部论坛》 2018年第5期地方政府债务是我国目前存在的“灰犀牛”之一，是防范化解重大风险的关键领域，必须采取有效措施，妥善应对，严防区域性、系统性风险发生。
习近平总书记指出，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。
中央政治局会议也强调指出，要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量。
那么，我国目前地方政府性债务的状况如何？应该采取哪些措施来加以防范和化解呢？一、我国地方政府性债务的现状截至2018年3月末，我国地方政府债务余额166101亿元，控制在全国人大批准的限额之内。
其中，一般债务104355亿元，专项债务61746亿元；政府债券149643亿元，非政府债券形式存量政府债务16458亿元。
应该说，无论是从衡量债务风险的指标看，还是债务资金使用所形成的资产分析，我国地方政府债务风险总体可控，但个别地区风险不容忽视，特别是一些地方政府违法违规举债融资问题仍时有发生，部分金融机构对融资平台公司等国有企业提供融资时仍要求地方政府提供担保承诺，部分政府和社会资本合作（PPP）项目、政府投资基金等存在不规范现象，这些做法不仅违反了现行法律法规和制度规定，而且导致地方政府隐性债务大幅上升，个别地区偿债能力有所减弱。
这些问题如果处理不当，容易引发区域性系统性风险，应高度重视并防患于未然。
二、最大的风险源是隐性债务风险由法律严格规范所发行的地方政府债务，其发行程序合规，资金投向以及使用中的管理相对严谨，总体风险不大，当前应该高度重视的是“隐性债务”风险。
所谓隐性债务，主要指个别地方政府通过融资平台公司、政府和社会资本合作PPP、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规或变相举债形成的债务。
虽然作为政府债务管理主体的财政部已经连续几年重申地方债务管理红线，从法律制度和政策界限角度已经对地方债说得很清楚了，但从现实的情况看，基层在执行过程中存在各种各样的问题，地方政府和融资平台还是存在突破法规和政策红线违规变相举债的行为，形成地方政府新的隐性负债，而且还有蔓延增长的势头。
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观察与思考
地方债务风险及防控
○毋晓雷
据国家审计署首次针对地方 财政收支的审计结果 ， 截 至 2010 年底， 全国地方政府性债务余额 运转 、 职能正常行使以及引发的其 他可能干扰地方经济快速发展和 社会稳定的情况 。 地方债务风险诱 发空间大 、 传导性快 、 隐蔽性强 、 危 害性大 。 二 、 地方债务风险的主要表现 诺以土地出让金作为偿还来源的 债务超过 2.5 万亿元 ， 总共涉及 12 个省级 、307 个市级和 1131 个县级 政府 。 目前 ， 随着中央不断强化对 房地产市场的调控和管理， 财政 部 、 国土资源部等 五 部 委 于 2009 年联合下发 《 关于进一步加强土地 出让收支管理的通知 》， 要求地方 将土地出让收入全额缴入地方国 库 ， 支出则通过地方基金预算从土 地出让收入中予以安排 ， 实行彻底 的收支两条线管理 ；同时 ，土地属 不可再生资源 ， 土地出让金是一次 性 税 源 ，与 地 方 刚 性 、连 续 性 财 政 支出不相匹配 。 因此 ， 仅靠卖地还 债会造成长期的 、 更大的风险 。
2010 年全国地方政府性债务偿债年度情况 （ 单位 ： 亿元 ）
39 16. 44 24 47. 89 19 37.6 14 91. 07 12 96. 91 56 05. 75 166 95.66 23.46 % 14.66 % 11.61% 8 .9 2% 7 .7 7% 33.58 % 10 0. 00%
4. 规模大 ， 还债高峰集中 。 一
些地方政府已经陷入循环举债的 怪圈中 。 截至 2010 年底 ， 有 22 个 市级政府和 20 个县级政府的借新 还旧率超 20% 。 部分地方出现了逾 期债务 ， 有 4 个市级政府和 23 个 县 级 政 府 逾 期 债 务 率 超 10% 。 此 外 ，2010 年底地方政府性债务余额 中 ， 有 近 30% 的 负 债 2013 年 至
1. 分税制改革带来中 央 和 地
方财权和事权的冲突 。 分税制改革 规范了中央与地方政府之间财政 收入的分配关系 ， 初步建立分税制 财政体制 ， 但这项体制并未完善财 权与事权的匹配关系。 分税制之 前 ， 中央政府掌握全国财政收入并 统一安排全国财政支出 。 随着财政 分权改革的实施 ， 税收收入的大部 分归中央财政 ， 地方政府的财权相 对缩小 。 同时 ， 事权在中央政府和 地方政府之间的划分并未取得实 质 性 进 展 ，事 权 下 移 ，中 央 政 府 以 各种方式将其应承担的事权转移 给地方政府 ， 地方政府承担了本该 由中央政府承担的事权 ， 从而导致 地方政府长期面临资金缺口。 因 此 ， 尽管 《 预算法 》 等法律严禁地方 财政赤字和地方政府举债 ， 但各级 地方政府迫于压力不得不通过各 种非正规渠道借债 ， 违规融资 ， 负 债运行 。
2. 整 体 虽 然 可 控 ， 但 局 部 、 阶
段性风险突出 。 地方债务的流动性 强 、局 部 地 区 非 常 集 中 ，短 期 内 存 在较大的风险 。 在未来几年偿债集 中期内 ， 地方政府偿债压力增大 ， 资金链条脆弱 。 地方政府债务压力 过大 ， 将导致投资者信心动摇 ， 影 响 投 资 ，减 缓 经 济 增 速 ，形 成 恶 性 循环 。
79.01% 4.18% 7.06% 9.75% 100%
50225 2130.83 5511.38 9242.3 67109.51
74.84% 3.18% 8.21% 13.77% 100%
191 34.14 2347.1 1066.77 821.73 23369.74
81.88% 10.04% 4.56% 3.52% 100%
27. 84 % 19. 35 % 11. 91 % 9 .20% 7 .35% 24. 35 % 1 00.00 %
资料来源 ：《2011 年第 35 号 ： 全国地方正负形债务审计结果 》， 经整理所得 。
2. 地方无序竞争 ， 政府行为不
规范 。 地方债务与地方政府间的财 政竞争之间关系密切 ， 涉及各地区 的经济发展水平问题 。 我国各地区 生产力发展水平相差较大 ， 在地方 政府财政能力有限的条件下 ， 各地 方政府为解决经济发展受制约的 矛盾，大量举借地 方 债 务 （如 表 3 所示 ）。 一些地方经济发展模式以 政府为主导 ， 政府性质和角色决定 了其在竞争性领域的投资中 ， 承担
GDP 增长为目标 ， 大搞形象工程 ，
盲目举债 ， 也是造成严重债务包袱 的原因之一 。
3. 债务管理制度不规范 ， 风险
控制体系未形成 。 地方政府对债务 问题缺乏深刻的认识 ， 而国家尚未 成立统一规范的债务管理机构 ， 债 务管理权较为分散 ， 各部门管理侧 重点不同 。 同时 ， 地方政府债务的 转让和交易多是通过隐秘方式进 行 ， 并未建立举债信息披露和监督 机制 ， 对于举债与否没有科学的评 估机制 ， 从而导致各级地方政府随 意举债 ， 债务规模也不断加大 。 四 、 政策建议
67109.51
100%
12699.24
18.92%
32460
48.37%
21950.27
32.71%
合作机构 、 澳大利亚借款委员会 ， 根据国家财政政策目标进行有效 的调控协调 ， 实现了对地方各级政 府债务的有效监督和管理 。 我国也 应建立专门的国家债务监督机构 ， 具体负责国家和地方政府债务的 监督和管理 ， 统一组织地方政府债 务专项审计调查 ， 把政府债务的举 借和筹措计划 、 债务资金的使用和 归还 、 债务项目的规划和管理等纳 入规范化管理 。 □ 【 该文为 2012 年河南省政府 决策研究招标课题 《 河南省投资结 构 优 化 问 题 研 究 》 （ 编 号 ：
2015 年开始到期 ， 另有 30.21% 的
债务余额在 2016 年以后到期 。 三 、 地方债务风险的形成原因 我国 《 预算法 》 明文规定 ， 地方 政府不得在财政预算中开列赤字 、 不允许发行地方债券 、 不得提供担
3. 偿债能力过度依赖 土 地 升
值 。 据审计署报告显示 ， 在地方政 府负有偿还责任的债务余额中 ， 承
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表2
2010 年底全国地方政府性债务资金来源 （ 单位 ： 亿元 ）
15320.85 0 989.1 2.31% 100%
84679.99 4477.93 7567.31 10449.68 107174.9
2. 出台相应法律法规 ， 形成地
方债务风险标准和预警机制 ， 规范 主体行为 。 地方债务主体未严格执
36 46. 24 29 72. 07 22 65. 98 22 73. 31 17 80. 66 104 31.48 233 69.74 15 .6 0% 12 .7 2% 9. 70% 9. 73% 7. 62% 44 .6 3% 100 .00 %
2013 年第 1 期
1. 债务透明度较低 ， 以隐性负
债为主 。 我国总体债务相当于 GDP 的比重一直处在较低的可控范围 内 ， 但地方政府经济发展水平差异 较 大 ，社 会 情 况 复 杂 ，负 债 运 营 已 成为一些地方财政运行的常态 ， 甚 至有 “ 拆东补西 ”、“ 这任借了下任 还 ” 的情况 ， 难以准确统计 。 这成为 地方债务风险的重大源头 。 地方财 政的债务过高 ， 地方政府机构总是 “ 勒紧裤腰 ” 运行 ， 其后果 ， 一方面 ， 造成各种乱收费层出不穷 ， 屡禁不 止 ； 另一方面 ， 风险与日俱增 。
10.7 万亿元 ， 相当于我国当年经济 总量的 27% 。 从偿债年度看 ，2012
年 、2013 年 、2014 年 分 别 有
17.17% 、11.37% 和 9.28% 的债务到
期 。 这意味着我国将进入地方债务 偿债高峰期 ， 对地方债务风险进行 有效法律防控已经成为迫在眉睫 的重要任务 。 一 、 地方债务及其风险 地方债务可划分为显性和隐 性债务两种类型 。 显性债务一般包 括外国政府与国际金融组织的贷 款 、国 债 转 贷 资 金 、农 业 综 合 开 发 借款、 解决地方金融风险专项借 款 、拖 欠 工 资 、国 有 粮 食 企 业 亏 损 新老挂账 、 拖欠企业离退休人员基 本养老金等 ， 除了明确的负债外 ， 常表现为未支付的应付支出 。 隐性 债务包括地方政府担保债务 、 担保 的外债 、 地方金融机构的呆坏账 、 社会保障资金缺口等 ， 一旦出现金 融机构清算 ， 地方政府将承担资产 损失 。 地方债务风险主要指由于受 不 确 定 的 主 、客 观 因 素 影 响 ，地 方 财政资金遭受损失 ， 从而造成无法 偿还到期债务的风险 ； 或者财政支 出出现困难而危及地方政府正常
资料来源 ： 国家审计署 《 关于 2010 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告 》。
2013 年第 1 期
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观察与思考
务的管理监督机构 。 美 、 澳 、 法等发 达国家均建立了专门统筹地方政 府债务的管理机构 ， 如美国政府间
表3
2010 年底全国地方政府性债务余额层级分布 （ 单位 ： 亿元 ）
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应通过合法的事权规划带动划分 中央与地方的财权支出责任 ， 提高 财政转移支付的使用收益和分配 透明度 ， 平衡地方政府的事权与财 权 。 同时 ， 在保障中央各项权力的 情况下 ， 赋予地方税收立法权 ， 建 立地方税收体系 。 借鉴国外经验 ， 在财政制度安排上赋予地方债务 投融资主导权 ， 从而建立起比较健 全的地方政府融资疏导体系 。 应使 地方政府能够根据自身运行状况 ， 按照资金市场规律从民间进行债 务融资 。 因此 ， 可在优先保证中央 政府国债的情况下 ， 给予地方政府 发行地方债的优惠政策 ， 允许各级 地方政府成为发债主体 ， 依据市场 化信用评级制度 ， 给予不同经济水 平 、筹 资 能 力 、发 债 信 誉 的 地 方 政 府不同的融资待遇 。