供给侧结构性改革的关键领域和举措
供给侧结构性改革的关键领域和举措
韩文秀
推进供给侧结构性改革是习近平主席提出的中国适应和引领经济发展新常态的重要战略举措。供给侧结构性改革的重点任务是“三去一降一补”，即去产能、去库存、去杠杆、降成本和补短板，目的是提高供给质量、更好满足需求。2016年供给侧结构性改革取得积极进展，并将在今后一个时期继续作为经济工作的主线向纵深推进。
一、供给侧结构性改革取得初步成效
2016年，按照党中央、国务院部署，供给侧结构性改革重点任务有力有序推进，供给结构和部分行业市场供求状况出现积极变化。
（一）去产能任务超额完成。2016年去产能的重点是钢铁、煤炭行业。年初，国务院印发了《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》和《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》。各地区和有关部门制定专项配套政策，细化分解目标任务，全年退出钢铁产能超过6500万吨、煤炭产能超过2.9亿吨，超额完成年度目标任务。在去产能的背景下，钢铁、煤炭市场供求形势发生变化，价格持续回升，行业盈利明显好转，部分企业扭亏为盈。2016年，钢铁工业协会会员企业利润由2015年亏损847亿元转为盈
利350亿元左右，规模以上煤炭企业实现利润950亿元，约为2015年的2.1倍。
表1：钢铁、煤炭行业去产能目标和任务完成情
（二）去库存取得积极成效。国家有关部门和地方制定了房地产去库存工作方案，明确了目标任务，重点是推进三四线城市和县城房地产去库存。主要措施是：支持农民工和农民等在城镇购房，落实1亿农业转移人口市民化的目标；推进棚改货币化安置，全年棚改货币化安置比例达到48.5%，同比提高18.6个百分点；用好用足住房公积金等。 2016年全国商品房待售面积从3月至11月连续9个月下降，全年比2015年年底累计减少2314万平方米，其中商品住宅库存累计减少4991万平方米，下降了11%。易居研究院监测的一、二、三线城市新建商品住宅存销比，2016年底与上年同期相比，分别下降1.6、3和6.6个月，表明三线城市去库存效果更为明显。
表2：商品房销售面积和待售面积情况
单位：万平方米数据来源：国家统计局官方网站。
（三）去杠杆任务有序推进。2016年9月，国务院印发《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》，要求按照市场化法治化的原则，运用七个途径去杠杆，包括：推进企业兼并重组，完善现代企业制度强化自我约束，多措并举盘活企业存量资产，多方式优化企业债务结构，有序开展市场化银行债权转股权，依法依规实施企业破产，积极发展股权融资等。全年处置了一批“僵尸企业”，其中央企下属企业171家。实现宝钢和武钢联合重组。多家商业银行依托实施机构，选择资产负债率偏高但具有发展前景的煤炭、钢铁、有色、建筑工程、交通运输等行业龙头企业20家，通过自主协商，达成债转股框架协议金额超过2500亿元。2016年底，规模以上工业企业资产负债率为55.8%，同比下降0.4个百分点。
（四）企业成本明显降低。2016年9月，国务院印发《降低实体经济企业成本工作方案》。通过多方面采取措施，全
年降低企业成本超过1万亿元。一是全面推开“营改增”试点，全年减税规模5736亿元；二是开展涉企收费政策落实大督查，全面清理规范进出口环节收费，完善银行卡刷卡收费定价机制，降低征信服务收费标准，累计减少涉企收费560亿元；三是实施煤电价格联动机制、输配电价改革，鼓励电力市场化交易，促进降低电价，落实降低非居民天然气价格政策，企业用能成本减少超过2000亿元；四是降低基本养老保险费率、失业保险费率，规范和阶段性适当降低住房公积金缴存比例，“五险一金”总费率由49.25%降至47.25%（住房公积金按10%），企业人工成本降低833亿元；五是通过发行债券等直接融资，降低企业利息支出，清理退还建筑业企业保证金，累计减少企业资金成本超过2183亿元；六是组织实施公路甩挂运输试点，减免鲜活农产品高速公路通行费，清理规范港口、班轮运输企业收费，节约物流成本365亿元。2016年底，全国规模以上工业企业每百元主营收入中的成本同比下降0.16元，主营业务收入利润率同比提高0.21个百分点。
表3：降低实体经济成本情况
同时，通过简政放权降低了制度性交易成本。2016年底，国务院部门各类审批事项已经取消了620项左右，本届政府承诺的取消三分之一审批事项已提前完成。中央政府层面核准的企业投资项目削减了90%，市场形成的商品和服务价格比例已超过97%。深化商事制度改革，实施“五证合一、一照一码”，开展证照分离的改革试点，优化营商环境，方便了企业和群众办事，激发了市场活力。
（五）补短板力度加大。国家发展改革委制定了在关键领域和薄弱环节加大补短板力度工作方案，重点任务包括七个方面：脱贫攻坚、水利薄弱环节和城市排水防涝建设、软
硬基础设施建设、农业可持续发展、服务业优质高效发展、新产业新动能培育、企业技术改造和设备更新等。2016年，1240万农村贫困人口实现脱贫，完成249万人易地扶贫搬迁，贫困发生率由2015年的5.7%降到2016年的4.5%。新产业新动能发展势头强劲，全年新登记企业增长24.5%，平均每天新增1.5万户，新能源汽车生产和销售同比分别增长51.7%和53%，包括风能、太阳能等在内的非化石能源消费比重达到13.3%，同比提高1.3个百分点。深入推进“互联网+”行动，全面实施《中国制造2025》。新设6个国家自主创新示范区。国内有效发明专利拥有量突破100万件，技术合同成交金额超过1万亿元，科技进步贡献率上升到56.2%，创新对发展的支撑作用明显增强。
二、存在的问题和制约因素
当前供给侧结构性改革取得的成效是初步的,下一步深入推进供给侧结构性改革需要解决好存在的问题，克服存在的制约因素。
一是重点任务进展不平衡。钢铁、煤炭去产能超额完成年度任务。房地产去库存成效总体较为明显，但不同城市不同地区差异较大。去杠杆方面进展较慢，如以全社会债务总额与GDP之比来衡量杠杆率，近年来杠杆率持续上升，2015年底达到249%，预计2016年仍然延续上升态势，去杠杆任重道远。降成本方面采取的措施很多，下的功夫很大，取得
的效果也比较明显，但企业感受还不够有力。补短板在脱贫方面抓得实，投入大、效果好，其他方面补短板的重视程度、投入力度有待加强。
二是去产能等重点任务深入推进面临更多困难和制约。去产能涉及下岗分流人员安置问题，2016年已安置职工72.6万人，今后还有较大数量需要安置。去产能还涉及规模庞大而又十分复杂的债权债务关系。只有把人和债的问题都解决好，去产能才算划上句号。另外，随着供求形势和市场预期有所好转，企业和地方去产能的意愿下降，有的淘汰产能存在死灰复燃风险。
三是市场化办法有待加强。钢铁、煤炭去产能中，都提出要严格执行环保、能耗、质量、安全等法律法规和标准，但在落实任务方面，还是靠层层分解指标、签责任书的方式比较有效、习惯，可以说在去产能中政府的作用大于市场。
四是重点任务推进过程中也出现一些负面连带效应。钢铁、煤炭去产能导致市场供求关系出现积极变化，需要充分肯定，但钢材、煤炭价格陡然大幅上涨，也有不合理成分。2016年末，中国钢材价格指数为99.51点，同比上涨76.53%，中国煤炭价格指数160点，比2015年末上涨44.1点，秦皇岛港5500大卡煤炭价格为639元/吨，同比上涨72.7%，上游产品价格上涨势必加大下游产业特别是加工制造业的成本。在国内煤炭产量减少3.4亿吨的同时，煤炭进口高达2.56
亿吨，同比增长25.2%。在去库存过程中部分热点城市房价快速上涨，资产泡沫扩大。2016年12月，北京、上海、广州、深圳、合肥、南京新建商品住宅价格同比上涨25.9%、26.5%、24.1%、23.5%、46.3%、38.8%，明显抬高了生产生活和创新创业成本。同时，资金过多向房地产领域集中，2016年居民中长期贷款增加5.68万亿元，比2015年增长86%，占全部新增贷款比重的45%，债券、保险、理财等资金流向房地产领域也较多,增加了潜在风险隐患。
五是供给侧结构性改革及重点任务的内涵和范围有待拓展。从去产能看，除钢铁、煤炭行业外，其他一些行业产能过剩形势也相当严峻。例如：电力，2016年底我国全口径发电装机容量已达16.5亿千瓦，同比增长8.2%，6000千瓦及以上电厂发电设备累计平均利用小时由2012年的4572小时降至2016年的3785小时，是1964年以来的最低水平，清洁能源不能满负荷运行，弃风、弃光、弃水现象在一些地区相当突出。水泥，2016年产量24亿吨，产能利用率约为68%，考虑到在建、拟建产能，今后产能利用率还将下降。平板玻璃，2015年产量7.39亿重量箱，而平板玻璃总产能达到10.87亿重量箱，产能利用率为68%，行业停窑率从2014年的16.3%上升至2015年的30.5%。造船，2015年我国产能利用率不足70%，低于同期全球造船平均产能利用率6个百分点，多数中小型船厂开工率不足30%。汽车，2016年整车
产量为2811万辆，已有大量产能闲置，商用车产能利用率更低，随着在建项目陆续投产，今后几年汽车产能过剩加重的风险上升。因此，去产能应统筹拓展行业范围，体现全局性、前瞻性。去库存方面，除房地产库存外，目前粮食库存规模偏大，负担沉重，难以持续，需采取措施进一步化解。
从结构性改革的内涵看，国内外不同机构和专家有不同的理解。借鉴国际经验，结合中国实际，我国的结构性改革应在扎实推进“三去一降一补”重点任务基础上，强调简政放权、科技创新、公平竞争三个途径，形成“5+3”的结构性改革丰富内涵。
表4：结构性改革内涵之要素
三、下一步推进的举措
2017年是实施“十三五”规划的重要一年和推进供给侧结构性改革的深化之年。要坚持稳中求进工作总基调，把改善供给侧结构作为主攻方向。在巩固已有成果基础上，针对
新情况新问题，用改革的办法深入推进“三去一降一补”五大任务，完善体制机制和政策措施，更加重视发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动供给侧结构性改革取得更大成效。
（一）扎实有效去产能。继续深入推进钢铁、煤炭行业去产能，同时适当拓展去产能的重点行业范围。全年计划压减钢铁产能5000万吨左右，退出煤炭产能1.5亿吨以上。同时，启动煤电去产能工作，淘汰、停建、缓建煤电产能5000万千瓦以上。严格执行环保、能耗、质量、安全等相关法律法规和标准，更多运用市场化法治化手段，有效处置“僵尸企业”,推动企业兼并重组。防止已压减产能死灰复燃，严控产能过剩行业新上产能。深入细致做好职工安置，督促地方使用好中央奖补资金，筹集好配套资金，做好职工转岗培训和社保费用衔接，努力使去产能分流人员生活有保障、就业有门路。制定措施方案，妥善处置企业债务。同时，其他产能过剩行业也要积极主动运用市场化办法去产能，促进优胜劣汰，改善市场供求，防止市场和价格出现大起大落。
（二）因城施策去库存。房地产市场调控要把握好去库存和稳房价的平衡。一方面，目前三四线城市房地产库存仍然较多，要继续落实和完善去库存举措，支持居民自住和进城人员购房需求。围绕促进1亿农业转移人口市民化的目标，深化户籍制度改革，努力实现全年城镇外来人口落户1300
万人以上。要进一步推进棚改货币化安置，特别是在三四线城市和县城要大幅度提高比例，加快棚改进度，减少重复建设。在减少住宅库存的同时，积极消化非住宅房地产库存。另一方面，房价水平高、上涨压力大的城市要合理增加住宅用地，加强住房市场监管，规范开发、销售、中介等行为。要准确把握住房的居住属性，落实地方政府主体责任，加快建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，构建购租并举的住房制度，以市场为主满足多层次需求，以政府为主提供基本保障，促进房地产市场平稳健康发展。同时，推进农业供给侧结构性改革，多措并重消化粮食库存，调整农业种植结构，扩大粮食加工转化，到2020年减少玉米种植面积5000万亩，生物燃料乙醇年利用量400万吨，逐步缓解粮食库存过高压力。
（三）稳妥有序去杠杆。我国债务结构不平衡，主要是非金融企业杠杆率较高，这与我国储蓄率高、以信贷为主的融资结构有关。去杠杆要把降低企业特别是国有企业杠杆率作为重中之重。要综合施策，促进企业盘活存量资产，推进资产证券化，支持市场化法治化债转股，加大股权融资力度，强化企业特别是国有企业财务杠杆约束，逐步将企业的负债水平降下来。同时，要规范政府举债行为，控制地方融资平台债务过快增长，防范地方政府违规变相举债和隐性债务风险。我国居民家庭负债水平总体不高，但增长偏快，2016年
居民中长期贷款余额同比增长31.39%，居民债务率由2015年的39.43%上升到2016年的44.85%。我国居民负债有上升空间，但要合理确定住房贷款首付比例和多套房贷款比例、利率政策，防止居民家庭贷款在短期内过快增长和向房地产领域过多集中。总之，高杠杆率是多年形成的，去杠杆也需要一个过程，要把握好去杠杆的力度、节奏，既要防止陡然去杠杆而使经济失血、潜在风险暴露，也要防止杠杆率在高水平上进一步过多攀升。
（四）多措并举降成本。2017年要在继续减税的同时，加大降费力度，让企业休养生息、固本培元，在降成本上有实实在在的获得感和认同感。主要包括几个方面：一是继续实施减税政策，完善全面推开营改增试点，扩大享受减半征收企业所得税优惠的小微企业范围，年应纳税所得额上限由30万元提高到50万元。科技型中小企业研发费用加计扣除比例，由50%提高到75%。继续实施物流企业大宗商品仓储设施城镇土地使用税等6项税收减免政策。预计全年减税3500亿元左右。二是全面清理规范政府性基金，取消城市公用事业附加等一批基金，授权地方政府自主减免部分基金。取消或停征35项涉企行政事业性收费，中央涉企收费项目再减少一半以上，降低一批收费标准。三是减少政府定价的涉企经营性收费，全面取消行政审批前置中介服务违规收费，降低金融、铁路货运等重点领域和环节涉企经营性收费，
加强对市场调节类经营服务性收费监管。四是在去年降低“五险一金”基础上，再适当降低有关缴费比例。五是进一步采取措施，降低企业用能成本、物流成本和制度性交易成本。六是推进网络提速降费，加强网络设施建设，年内全部取消手机国内长途和漫游费，降低中小企业宽带接入专线价格，推动降低国际长途电话费，促进“互联网+”深入发展，助推数字经济腾飞。
（五）精准加力补短板。要针对严重制约经济社会发展和民生改善的突出问题，结合推进“十三五”规划确定的165个重大工程和重点项目，加大补短板力度。继续深入实施精准扶贫精准脱贫，今年要再减少农村贫困人口1000万人以上，完成异地扶贫搬迁340万人。中央财政专项扶贫资金增长30%以上。加强集中连片特困地区、革命老区开发，加快改善基础设施和基本公共服务，实施贫困村整体提升工程。完善东西部扶贫协作机制，支持社会力量参与扶贫。除了消除贫困这一最大短板外，还要加强薄弱基础设施建设，加快社会领域改革和发展，培育壮大新产业新动能等，对经济社会发展中的各项短板，都要继续研究梳理，采取措施补上短板。
落实好“三去一降一补”重点任务，提高供给体系的质量、效率和对需求变化的适应性，根本途径是改革创新，其中的关键是深化简政放权、强化创新驱动、促进公平竞争，
这也是推进供给侧结构性改革的题中应有之义。
一是深化简政放权。要全面实施清单管理制度，制定国务院部门权力和责任清单，扩大市场准入负面清单试点。清理取消一批生产和服务许可证。深化商事制度改革，实行“多证合一”，扩大“证照分离”改革试点。完善事中事后监管制度，实施“双随机、一公开”监管全覆盖，推进综合行政执法。加快国务院部门和地方政府信息系统互联互通，形成全国统一政务服务平台。
二是强化创新驱动。要深入实施创新驱动发展战略，提升科技创新能力，完善对基础研究和原创性研究的长期稳定支持机制。全面实施战略性新兴产业发展规划，支持和引导分享经济发展，制定新兴产业监管规则。深入实施《中国制造2025》，加快大数据、云计算、物联网应用，把发展智能制造作为主攻方向，推动中国制造向中高端迈进。持续推进大众创业、万众创新，推动新旧动能转换和经济结构升级。
三是促进公平竞争。建立公平竞争审查制度，努力消除地方保护、区域封锁、行业壁垒、企业垄断、违法给予优惠政策等现象，完善统一开放、竞争有序的市场体系。有效落实产权保护制度，依法保障各种所有制经济组织和公民财产权，激发和保护企业家精神。对于侵害企业产权的行为，要严肃查处、有错必纠。同时，加快推进国有企业改革，完善现代制度，推动混合所有制改革在电力、石油、天然气、铁
路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。抓好电力和石油天然气体制改革，开放竞争性业务。加快构建新型政商关系。坚持权利平等、机会平等、规则平等，进一步放宽非公有制经济市场准入，鼓励非公有制企业参与国有企业改革，充分激发各类供给侧市场主体的活力。
以上是个人的学术观点，供参考。
参考文献
1.习近平：关于供给侧结构性改革的重要论述，参见2015年11月11日《人民日报》第1版“习近平主持召开中央财经领导小组第十一次会议强调全面贯彻党的十八届五中全会精神落实发展理念推进经济结构性改革”；2015年12月22日《人民日报》第1版“中央经济工作会议在北京举行”；2016年1月19日《人民日报》第1版“习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届五中全会精神专题研讨班开班式上发表重要讲话强调聚焦发力贯彻五中全会精神确保如期全面建成小康社会”；2016年12月17日《人民日报》第1版“中央经济工作会议在北京举行”。
2.李克强：《政府工作报告》，2017年3月5日。
3.国家发展改革委：《关于2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划草案的报告》。
4.财政部：《关于2016年中央和地方预算执行情况与
2017年中央和地方预算草案的报告》。
5.中国人民银行：《2016年第四季度中国货币政策执行报告》。
6.国家统计局：《中华人民共和国2016年国民经济和社会发展统计公报》。
7.人民日报：《七问供给侧结构性改革（权威访谈）——权威人士谈当前经济怎么看怎么干》，2016年1月4日第2版。
8.杨伟民：《继续深化供给侧结构性改革》，《经济》，2017年第1期。
9.吴敬琏：《什么是结构性改革？它为何如此重要？》，《中国经济新方位》，中信出版集团，2017年2月。
10．胡鞍钢等：《供给侧结构性改革——适应和引领中国经济新常态》，《清华大学学报（哲学社会科学版）》，2016年第2期。