析探度制免罢询质大人与度制济救法宪国中

中国宪法救济制度与人大质询罢免制度探析陈武能杨勇近年来，学界热衷于讨论在我国建立宪法诉讼制度的可能性，如因受教育权被侵害而寻求宪法救济的齐玉苓案，公务员录用中的乙肝歧视和身高歧视案，高考录取不同省份不同分数标准的有关教育平等权案等等即是例证。

针对每一个案件，学者们都做了十分有益的探索。

天益最近网刊登的一篇回顾我国改革开放三十年的文章认为：诸如“经过民主改革后的中国会是什么样子呢?请打开《中华人民共和国宪法》，从第一条读起。

”这种注重宪法文本的思考问题的思路，我们认为是十分可取的。

该文亦认为：“中国未来的民主改革并不需要太多的制度创新，最需要的是制度落实。

这可能就是中国后奥运时代民主改革最为迫切的任务。

”这样的观点，我们也持赞同态度，认为这一判断切中要害、一语中的。

据此，逐条解读《宪法》文本，实属味在其中，富有哲理，值得深思。

在走访了该文作者后，笔者一致认为，其实我国1982年宪法现有的各项基本制度是符合国情的，是实事求是的。

现在的关键问题并不在于宪法文本的完善，而在于怎样正确地、完整地实施宪法;怎样用好，落实好宪法的相关规定;怎样以符合国情民情的方式保障宪法权威，充分体现以人为本和宪法至上。

否则，不考虑这些问题，宪法规定将沦为一纸空文，既定制度将成为无源之水。

换句话说，把目前的制度落实好，才是当务之急，“创新”不能离开“本”。

即使创新，也是在落实原有基础文件的基础上进行发展，而不是凭空捏造。

阎连科先生在他的小说《风雅颂》中开篇提出，“每个人无论你最初沿着人生的新途走到哪里，但最终都只能沿着老路走回去。

”同理，宪法更应该讲的是“落实”，“落实”就是在原有老路的基础上向前进步，既尊重成规，又富有创新意识，就是按照“科学发展观”的理论去研究、实践宪法。

人大曾经给人以“橡皮图章”之印象，但现在的一些事实说明，人大的作用举足轻重，其所起的作用也是有目共睹的。

如个案监督、对行政机关和司法机关的工作报告的审查，对官员的质询和罢免等等，都是其他机关无法取代的。

现今，人大已不是传统意义上的“橡皮图章”，而是一定意义上的“金图章”、“银图章”。

鉴于此，本文围绕在依法治国的时代，如何提高人大监督的权威，如何落实人大的质询和罢免制度等议题，根据律师工作的实际经验，提出自己浅见，以期抛砖引玉。

一、官员引咎辞职现象之反思从安徽阜阳“假奶粉事件”、河北“三鹿奶粉事件”，到山西“临汾溃坝事件”，再到贵州瓮安事件、深圳事件等等，引发了一批官员的撤职、免职、辞职现象。

依据《宪法》的规定，官员辞去、被撤销或者免去的行政职务，如县长、区长、省长等，都来源于由同级人大的选举或者任命。

但是，细究起来，在免职的时候，却出现了不同的情况，即我们都不能看出是由人大做出罢免的决定。

对于一个负责任的政府来说，这是一个令人欣喜的好现象，是社会主义政治制度的必然要求。

但同时不能忽视的一个问题是，在任命一位官员时，往往是依照宪法，由人大选举产生，有着非常严格的程序要求。

为什么在官员被免职的时候程序就显得不严格了呢?我们认为，在官员任职和免职的时候都应当非常严格地遵守相关程序。

过去我们重视产生，轻视免除，这是不科学的。

最终的结果都是行政机构控制了人大。

人大选举和罢免都是有严格条件的，如果不尊重选举结果，如果责任分不清楚，则不是良性的选举和罢免，是不合乎规定的。

这种带有随意性的做法，由于程序不清，责任不清，条件不清，最终并没有给人民一个明确的交代。

造成人民猜疑众多。

在事实上，这种现象是完全可以避免的，因为我们的《宪法》、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》等等，都有原则规定。

二、人大质询罢免制度与宪法诉讼制度比较在我国，一般的宪法争议如选举权的争议等问题，属于民法和民事诉讼法调整范畴，通过一审、二审民事审判程序予以解决。

而监督权，任免权等，则应当通过质询、罢免制度解决。

质询对提高科学决策是有好处的。

目前，我们还不具备宪法诉讼条件，在走向宪法诉讼的过渡过程中，最好方法就是落实人大的质询和罢免程序。

相比较而言，两者存在如下区别：第一，启动程序不同。

宪法诉讼以公民或者法人为诉讼主体而启动，质询罢免程序以人大作为主体启动。

第二，工作程序不同。

宪法诉讼当以特别诉讼法规定的审判程序进行，质询罢免程序是以宪法和人民代表大会组织法进行。

第三，效果效力不同。

宪法诉讼的结果是由法院作出判决或者裁定，以判决书或裁定书的形式进行法律上的判定，具有法律执行力。

而质询罢免程序由大作出针对某官员的质询罢免书，更多的是从资格任免角度出发。

第四，法律渊源不同。

宪法诉讼一般建立在法律明文规定之上，讲纯法律多过讲政治。

质询罢免程序主要是除法律之外，涉及到党纪国法等政治性较强的内容，更多具有的是强烈的政治倾向。

讲政治多过讲法律。

三、律师执业的经验当前，司法实务界承认质询和罢免程序存在的合理性及重大意义，但具体运用过程中，他们有自己的难处;没有具体的操作程序，如如何立案，如何处理，如何判定?其结果是这类案件最终基本都交由当地政法委协调处理了事。

我们认为，人大之所以存在难言之隐，不是人大不热情，也不是不想处理，而是目前没有详尽的程序规定，导致人大没办法开展工作。

正所谓“巧妇难为无米之炊”。

司法诉讼尚能按照诉讼程序一步一步走，该起诉的起诉，该申诉的申诉。

而对于人大，相比之下依据质询罢免的原则对个案进行处理就比较困难。

过去，我们把法院审判案件视为审委会或合议庭的集体行为，行政案件看作是集体决策，刑事案件认为是公检法机关的整体行为，所谓“认章不认人”。

现在看来，司法实践中，还是存在许多法官的个人因素。

这种现象包括作出的判决基于人情考虑，基于不正常的与一方当事人交往，故意制造法律上的障碍等等。

这样的现象既损害了司法的权威与尊严，也给当事人带来了不必要的痛苦。

因此，切实落实人大的质询罢免制度，必须做到有章可循。

我们可以明确的是，作为对法官、检察官以及官员的监督，人大的质询罢免程序，是对司法腐败、行政腐败的最后一道防线，是反腐倡廉的好制度，一定要予以具体实施，用以指导实践。

四、制定和完善人大质询和罢免程序的法律思考理论上，任何案件都是宪政案件，当然包括民事、刑事、行政案件，也当然包括日常发生的政治事件。

在中国，目前所出现的错案冤案，恐怕与政治部门官员滥用公权侵害私权而造成的利益冲突，法官、检察官、警官滥用权利、枉法裁判，从而引发更多的政府资源加入，最终出现利益矛盾，公权与私权打仗有很大关系。

在法律上，私权有理，在政治上，公权有理，在实际力量上，公权永远强于私权。

目前发生的大量土地权属纠纷、房屋拆迁纠纷、官员醉酒打架乃至触犯刑法、包庇造假走私、纵容滥开发、造假数字欺骗上级案件等等，大都由于此种原因产生。

如何制定和完善人大质询罢免制度，我们认为应从如下方面进行考虑：第一，启动质询和罢免的具体条件。

这里包括申请人的资格条件，即公民和法人申请启动质询和罢免的前提条件，类似于诉讼程序中的原告资格条件。

第二，程序性规定。

主要明确负责质询人员由人大常委或者人大代表组成，如质询人员以五人组成，强调绝大多数原则，而不是大多数原则，并签字以表明负责任;申请人委托代理律师的授权委托;质询听证程序细则;质询听证程序完毕后所作出评议的法律效力，应当是终局性一次性，不能起诉;罢免听证程序细则;罢免听证程序后作出的罢免决定的法律效力;质询和罢免程序的公开公正、透明原则;避免浪费国家公共资源和司法资源原则;处理结果或决定公示原则;等等。

第三，质询和罢免程序应具有权威性。

除质询和罢免程序的原则、规则外，还应当重点强调程序的严肃性和权威性，如规定人大质询和罢免小组作出决定后，被质询和罢免人不服的，可以向上一级人大申请复议，但不可以起诉;任免的官员和选举的官员应区别对待，任免产生的官员由上一级人大常委会复议，选举产生的由本级人大常委会召开会议投票决定。

第四，建立第三人调查报告制度。

由同级人大临时任命调查官，包括律师、法官、检察官和与事件无关的官员作为独立第三人进行独立调查，以寻求调查结果的客观性、公正性。

同时，应建立针对第三人的相应的回避制度。

第五，人大质询和罢免制度，克服了现在信访制度和诉讼制度的缺陷，在现实看来，是完全必要的补充，是完善社会主义民主制度的重要举措，符合党中央十七大的精神。

由于我国没有前章可循，对于人大质询和罢免制度的建立，不妨摸着石头过河，如在条件比较成熟的深圳、上海、北京作试点。

在已经取得良好效果之时，在进行完善之后，全国推广，这样有利于人大监督权的落实，对于防止官员、司法人员权利滥用，建立道德规范以及“媒体审判”会起到屏障的作用。

长久以来，官场封建遗风往往是“新官上任三把火”，但又往往是“新官不理旧事”，做好好人，任人唯亲，腐蚀了人大的权力，弱化了政府集体决策的权威，降低了政府治理的能力。

因此，制定人大质询和罢免制度，实现人大的有效监督，打通宪法监督的血脉，这是实现民主共和的良方。

省人民政府水行政主管部门建立水土保持监测网络，对全省水土流失动态进行监测、预报，省人民政府定期将监测、预报情况予以公告。

县级以上人民政府水行政主管部门及其所属的水土保持监督管理机构，应当建立执法监督体系，对《中华人民共和国水土保持法》和《中华人民共和国水土保持法实施条例》及本办法的执行情况实施监督检查。

水土保持监督人员依法执行公务时，必须持有县级以上人民政府颁发的水土保持监督检查证件，并佩带执法标志。