煤炭行业监管体制
煤炭管理体制深层次问题探讨
煤炭管理体制深层次问题探讨摘要：煤炭能源在我国可利用能源中占有很重要的比重，完善煤炭行业管理、合理利用煤炭资源，对我国经济发展和社会进步具有十分重要的意义。
然而，我国煤炭行业历来存在着很多问题：煤炭资源开采不合理、技术人才不到位，导致煤矿安全事故频发，能源利用率降低，不利于社会的可持续发展。
本文分析了煤炭行业管理方面存在的问题，并提出了建立创新、健全的煤炭管理体制的措施。
关键词：煤炭行业；管理体制；问题；措施能源资源是一个国家经济发展与社会进步的重要保障。
相对于石油等能源资源来说，我国煤炭资源储量丰富，在我国能源结构中占有重要比重，因此，要合理利用煤炭资源，加强煤炭行业的管理。
随着可持续发展战略以及社会主义和谐社会建设目标的提出，煤炭资源的需求量不断增加，对煤炭行业的发展也提出了更高的要求。
虽然我国的煤炭行业已经取得了十足的进步，但是由于历史等一些原因，还存在着一些问题，因此，建立健全煤炭行业管理体制，促进煤炭行业发展越来越受到重视。
一、煤炭行业管理体制存在的问题（一）设立过多管理部门容易分散管理力量目前煤炭管理呈现主体力量分散成多头的管理状态，缺乏专业性的重复处罚、越位和缺位的管理现象突出。
如果只依靠少数人管理经营国有企业涉及的大跨度行业，那国有企业管理部门势必会忙的不可开交，这样反而影响被监管对象的积极主动性和创造性，不能达到理想的管理效果，这就是典型的“越位”。
如果同时出现管理主体的越位和缺位，那么从整个国家的情况来看，煤炭行业整个就是一个缺乏综合性和权威性行业主管的机构，并没有一个代表国家意志，并且从国民经济全局角度出发的集中统一的管理机构管理煤炭行业。
（二）管理体系不健全煤炭资源缺乏统一的规划管理。
2000年底，煤炭行业管理职能先后并入原国家经贸委和国家发展计划委，煤炭安全生产监督管理局保留了煤炭安全生产监督管理职责，煤炭规划部门也完全进入市场。
除部分产煤大省以外，不少省区煤炭管理部门相继撤并划转。
浅析鄂尔多斯市煤炭行业的税收精准监管
鄂尔多斯市位于内蒙古西南部，全市8.7万平方公里，含煤面积为6.13万平方公里，已探明煤炭储量达到2535亿吨，约占全区总储量的2/3，全国的1/6，是我国煤炭资源富集地区和内蒙古自治区的原煤生产大市，素有“地下煤海”之称，年产原煤和销售原煤在6.5亿吨左右，煤炭生产和销售约占全区的65%左右，居全国地级市之首。
煤炭行业对全区经济税收影响举足轻重。
近年来，煤炭生产销售趋势看好，但煤炭行业税收监管方面存在的问题也日益凸显。
本文拟从鄂尔多斯市煤炭行业税收征管实际出发，分析当前煤炭行业税收现状及监管存在的问题，并对新形势下强化地方财源内蒙古自治区鄂尔多斯市是原煤生产大市，素有“地下煤海”之称，年产原煤和销售原煤在6.5亿吨左右，煤炭生产和销售约占全区的65%左右，居全国地级市之首。
煤炭行业对全区社会经济发展带来了较大影响，但煤炭行业税收监管方面存在的问题日益显现。
本文以鄂尔多斯市为例，分析煤炭行业税收现状及监管存在的问题，为加强煤炭行业税收监管，强化地方财源建设提出意见建议，实现煤炭行业税收现代化监管。
建设，加强煤炭行业税收精准监管提出对策建议，以期实现煤炭行业税收现代化监管。
一、鄂尔多斯市煤炭行业税源与税收情况近年来，鄂尔多斯市不断推进煤炭产业兼并重组、科技创新、产业延伸，建设规模化、集约化、数字化、智能化的大型煤炭集团企业，让联营、私营、个人等地方小型煤矿企业通过并购、转让、联合、控股等形式退出市场。
登记户从2018年的1629户下降到2022年的1310户，纳税户从1200户减少到1010户。
年征收额占全市税收收入总量约为65%左右，占全区税收收入的35%左右。
浅析鄂尔多斯市煤炭行业的税收精准监管○ 文/王冬梅 王 勤（一）煤炭行业税收总收入持续攀升煤炭行业税收是鄂尔多斯市税收收入主要来源，2018-2022年5年间，煤炭行业税收收入逐年增加，从2018年的461.9亿元一路飙升，2022年突破了千亿元，完成1385.03亿元，占总税收收入的72.68%，与2021年相比翻了一番，增长109.15%，累计贡献税收收入3502.48亿元，占税收总收入的62.44%。
国务院关于改革国有重点煤矿管理体制有关问题的通知-国发[1998]22号
![国务院关于改革国有重点煤矿管理体制有关问题的通知-国发[1998]22号](https://img.taocdn.com/s3/m/23d8e32a3868011ca300a6c30c2259010302f353.png)
国务院关于改革国有重点煤矿管理体制有关问题的通知正文：---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 国务院关于改革国有重点煤矿管理体制有关问题的通知（国发［１９９８］２２号）各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：改革开放以来，国有重点煤矿在深化改革、减员增效、扭亏增盈等方面做了大量工作，推动了煤炭工业经济增长方式的转变，促进了经济效益的提高，对国民经济发展做出了重要贡献。
为适应社会主义市场经济的要求，实现政企分开，调整和优化煤炭工业结构，提高国有煤炭企业竞争力，促进煤炭工业健康发展，国务院决定，将国有重点煤炭下放地方管理。
为此，特通知如下：一、从１９９８年７月起，将原煤炭工业部直属和直接管理的９４户国有重点煤矿，以及原随煤矿一起上收、为煤矿服务的地质勘探、煤矿设施、基建施工、机械制造、科研教育等企事业单位，下放地方管理。
二、这次国有重点煤矿及企事业单位只下放到省、自治区、直辖市，不层层下放。
为保证顺利交接，平稳过渡，原煤炭部在１６个重点产煤省、自治区、直辖市设立的煤炭工业管理局暂予保留，原有职能和经济渠道不变，待地方政府机构改革时再统筹考虑。
三、有关省、自治区、直辖市人民政府从接到本通知之日起，要把下放单位的安全生产、扭亏增盈、职工下岗分流、实施再就业工程及社会保障等工作纳入地方统一安排。
下放的国有重点煤矿及企事业单位的财务、劳动工资、社会保险、人事关系的划转，由国务院有关部门商地方人民政府办理；国有资产、负债、所有者权益以及在职和离退休职工人数、工资和社会保险基金等划转，以财政部批准的１９９７年企业决算数为准；企业的亏损补贴指标，按原煤炭部和财政部确定的基数划转；事业单位的经费指标，按财政部下达的１９９７年基数划转；原煤炭部办理的统贷统还基建投资贷款和转产贴息贷款，随企业下放一并划转，贷款划转的具体办法，由有关部门和银行另行制定；原煤炭部对企事业单位的补贴退库、事业经费及社会保险基金的缴拨，从１９９８年７月起由地方人民政府负责办理，未尽事宜由国家煤炭工业局协助清理。
山西煤炭管理体制问题剖析
并， 原隶属 于两个机构 、 自 各 独立的两个安全监察局合二为一 。 １９ 年 ， ９ ８ 在政府机构改革 中撤销煤炭 部 ， 国家经 贸委下设 国家煤炭
工业局 ， 同年将 原中央直属 ７个矿务局下放到 山西省管理 。 ２０ ０ ０年 ， 国家 、 省政府对 山西煤炭 工业管理体 制进行重大改革 。山 西省煤 炭工业厅 改组 为山西 省煤炭工业局 ； 山西煤炭 工业 管理局 改组为 山西煤矿安全 监察局 ， 属国家煤矿安 全监察局 ， 隶 实行垂直管理 。２０ ０２
环境 ，０ ３ ２ （ ） ０ ２ ． ２ ０ ，０ １： — ３ ２ （ 责任编辑 ： 张 第一作 者简介 ：洪
４ ０ ３． ７ｌ ２
［ ］ 王同生． ２ 莱茵河的水 资源保护和流域治理 ［］ 资源保 护 ，ｏ ２ ４ ： Ｊ． 水 ２ｏ（ ）
６ 一 ２． ｏ６
红）
［ ］ 周剐炎． ３ 莱茵河流域管理的经验和启示 ［ ］ 利水电快报 ，０ ７ ３ ： Ｊ． 水 ２０（ ）
ＴｈｅＥｘ ｒｅ ｅ ｆＩ ｅ ｎａ ｉ ｎａ ｏ ｓ－ｂｏ ｎｄａ ｙ ｐｅ ｉｎｃ ｓｏ ｎｔ ｒ ｔｏ ｌＣｒ ｓ ｕ ｒ Ｍ ａ ｇ ｍ ｅ ｔｏ ａ ｅ ｎａ ｅ ｎ ｆＷ ｔ ｒＥｎｖ ｒ ｎ ｅ ｉｏ ｍ ｎｔ
源重化工基地的战略决策， 些关 系国民经济全局 的大 型骨 干煤炭企业 一 陆续收 回中央管理 ， 实行 以煤炭工业部为 主的双 重领导体制 。１ ７ ， ９ ９年
山西省煤炭工业管理局 负责全省国有煤炭企业的管理 ， 内设 地方煤炭＿ Ｔ 业管理局（ 二级局 ） 和安全监察 局 ； 山西省乡镇企业管理 局的矿业公司负
论我国煤炭行业监管体制中的利益冲突及其平衡机制
一
、
我 国煤炭 行业 监管体 制 中的利 益冲 突分析
财 税制 度 以及 相关 经济 利益 的分 配关 系上 。作为 单
一
煤 炭 行业 监 管是 承 接和 贯彻 国家能 源 战略 、 实 现 国家 战略 利益 的 重要 枢纽 ． 是 协调 和平 衡 行业 也
制 国家 。 我 国府 际 的 政 治 利 益 关 系 中 ， 在 中央 始 家的产 权制度 和 财政税 收分 配体 制来决 定 。在我 国
李 嘉 娜 （ 国 法 学法 院，京 １０８ 北 业大 律系河 保 ７ ０） 中 政 大 学 北 ０ ８； 农 学法 ，北 定０１ １ ０ 河 ０
摘 要 ： 我 国煤 炭 行 业 监 管体 制 中 ， 际 基本 利益 的 冲 突 与部 门之 间 角 色利 益 的冲 突 日益 凸 显 ， 根 本 上 在 府 从
Hale Waihona Puke 终 处 于权 威地 位 。 际 的经 济利 益 关 系则 主要 由 国 府 煤 炭 行业 ． 际 的基 本利 益 关 系集 中体现 在煤 炭 资 府
源所 有 权 和 开 发 权 的 分 配 以及 相 关税 费 的分 配 方 面 。在 市场 化 的过 程 中 ， 方 政府 日益成 为一 个 相 地
内部不 同主体之 间利益 关 系的权 威平 台。行 业监 管
主体本 身—— 无 论 中央政 府 抑或 地方 政府，还 是 现 行监 管 体制 中的某 个政 府部 门 ， 有着 各 自的利 益 都 需求 ， 力 图追 求 自身 利 益 的 最 大 化 ． 们 之 间 的 都 它 利益 冲突是 客 观存 在 的 。从 公 共管 理 学 的角度 看 ， 就组 织 层 面而 言 ， 政府 利益 包 括基 本利 益 与角 色 利 益 。前 者是 指保 障 政府 组织 基 本运 作 ， 以生 存 和 得 发展 的资源 与条 件 ： 者则 是 指政 府组 织 因其 角 色 后 与职 责 的不 同而相应 必须 拥有 的资源 和条件 。在 我
强化体制管理提高煤炭资源回采率
于矿 井实现安 全高效 。 （） 村就 地重 建抗 变形 房 屋 ２农
业 集 团 的合法 权 益 ，明确 开 发 主
可 核 准 一 次 确 定 、价 款 分 次 交 清 ： 技 术 。 地 重 建抗 变 形 房 屋 的 造 价 就
合 理利用煤 炭资源 ， 才能 使煤炭 Ｔ
和环 境 承 载能 力 等规 定 合 理 开 采 快 收 回资金 朋 于技 术 改 造或 增 加
业尽 快步入 资源 回收率高 、 全有 规 模 ； 其 是 对 煤 矿 开 办 主 体 的 进 安 尤
生 技 保障、 环境污 染少 、 济效 益好 、 经 全 入 要 从 开 采 历 史 、 产 能 力 、 术
地方 或 区域 煤 炭 资源 规 划 等构 成 本 上促 使 煤 炭 企业 提 高 资源 回采 术 ， 放 呆 滞 储 量 解
要 的煤炭 资源规 划管理 体 系 ， 完善煤 率 ， 充 分 考 虑 我 同 煤 炭 行 业 及 企
（） １ 离层带 注浆技术 。 尽管 目前
离 层 带 注 浆 技 术 尚处 于 开 发 阶 段 ．
体 ， 免 分割 开 采 ， 证矿 区煤 炭 对 于 资 源量 较 大 的 国有 或 国有控 尽 管 比 常 规 建 筑 物 高 ２ ％～ ０ ． 避 保 ０ ３％
资源 开采 的整体性 和连续性 ． 高 股煤 矿 ， 提 在政 府 与采矿 权人 和投资 但 节 约 了“ 通 一平 ” 用及 购 地 费
３ 合 理 制 定 煤 炭 资 源 有 偿 使 ，
用制 度
政 府 必须 健 全 由全 国煤 炭 资
国务院办公厅关于加强煤炭行业管理有关问题的意见
国务院办公厅关于加强煤炭行业管理有关问题的意见文章属性•【制定机关】国务院办公厅•【公布日期】2006.07.06•【文号】国办发[2006]49号•【施行日期】2006.07.06•【效力等级】国务院规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】煤炭及煤炭工业正文国务院办公厅关于加强煤炭行业管理有关问题的意见（国办发[2006]49号）各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：煤矿安全事故多发是当前煤炭行业发展中的一个突出问题，加强安全生产管理事关人民生命财产和改革发展稳定大局。
党中央、国务院高度重视煤矿安全生产，采取了一系列措施，不断强化煤矿安全生产监管监察体系和组织机构建设。
各地区、各有关部门做了大量工作，取得一定成效。
但是，当前煤矿安全生产形势依然严峻，煤矿重特大事故多发，反映出煤炭行业管理上存在一些深层次矛盾和问题，主要是在资源开发管理、行业标准和规程修订、市场准入、企业安全基础管理、隐患治理、科技进步、人才培养等方面还存在薄弱环节。
为此，要围绕煤矿安全生产采取措施，加强煤炭行业管理，推进体制机制创新，不断夯实煤矿安全生产的基础。
经国务院同意，现提出如下意见：一、建立和完善煤炭行业管理工作协调机制煤炭行业管理涉及面广，工作复杂。
为加强综合协调，统筹兼顾煤矿安全生产和有关行业管理，及时研究解决行业管理中涉及安全的重大问题，在国务院安全生产委员会建立和完善煤炭行业管理工作协调机制，并相应调整国务院安全生产委员会职责。
调整后，国务院安全生产委员会的主要职责是：在国务院领导下，负责研究部署、指导协调全国安全生产工作；研究提出全国安全生产工作的重大方针政策；分析全国安全生产形势，研究解决安全生产工作中的重大问题；必要时，协调总参谋部和武警总部调集部队参加特大生产安全事故应急救援工作；研究提出煤炭行业管理中涉及安全生产的重大方针政策、法规、标准，推动指导煤炭企业加强安全管理和科技进步等基础工作，协调解决相关问题；完成国务院交办的其他事项。
国务院办公厅关于完善煤矿安全监察体制的意见
国务院办公厅关于完善煤矿安全监察体制的意见文章属性•【制定机关】国务院办公厅•【公布日期】2004.11.04•【文号】国办发[2004]79号•【施行日期】2004.11.04•【效力等级】国务院规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】煤炭及煤炭工业正文国务院办公厅关于完善煤矿安全监察体制的意见（国办发[2004]79号）各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：1999年国务院决定煤矿安全监察体制实行垂直管理，这对加强煤矿安全生产工作，促进我国煤矿安全生产形势的好转，起到了重要作用。
但是，在实际运行中煤矿安全监察、监管的部分职责尚需进一步明确，协调机制和自身体系建设有待完善。
根据《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》（国发[2004]2号），为进一步加强煤矿安全生产工作，按照权责一致和充分发挥各方面积极性的原则，对现行煤矿安全监察体制进行完善。
经国务院批准，现提出如下意见：一、明确煤矿安全监察、监管职责。
依据《中华人民共和国安全生产法》、《煤矿安全监察条例》，结合实际情况，煤矿安全监察机构行使国家煤矿安全监察职能，主要职责是：对煤矿安全实施重点监察、专项监察和定期监察，对煤矿违法违规行为依法作出现场处理或实施行政处罚；对地方煤矿安全监管工作进行检查指导；负责煤矿安全生产许可证的颁发管理工作和矿长安全资格、特种作业人员的培训发证工作；负责煤矿建设工程安全设施的设计审查和竣工验收；组织煤矿事故的调查处理。
地方煤矿安全监管机构的主要职责是：对本地区煤矿安全进行日常性的监督检查，对煤矿违法违规行为依法作出现场处理或实施行政处罚；监督煤矿企业事故隐患的整改并组织复查；依法组织关闭不具备安全生产条件的矿井；负责组织煤矿安全专项整治；参与煤矿事故调查处理；对煤矿职工培训进行监督检查。
根据上述职责，省级人民政府结合本地实际情况对地方煤矿安全监管机构及其职责做出具体规定。
二、建立健全煤矿安全监察、监管协调工作机制。
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（一）煤炭行业的监管和主要的法律法规
1、煤炭行业的监管
煤炭行业主管部门原为国家煤炭工业部，国家煤炭工业部撤销后，煤炭行业目前主
要受以下部门的监管：
（1）国务院
国务院负责核查和批准2004 年颁布的《政府核准的投资项目目录》认定的煤炭类
重大投资项目。
此外，国务院还对煤炭行业的健康稳定发展进行整体把握，提供指导意
见和建议。
（2）国家发展和改革委员会
国家发改委为煤炭行业制定行业政策和投资方针，对煤炭项目进行审批或核准，同
时还与商务部共同管理煤炭出口行为和出口配额，此外，国家发改委还负责评估和执行
煤炭和电力价格之间的定价联动机制。
（3）国土资源部
国土资源部负责土地使用权和矿业权的授予，矿业权转让和租赁的审批，并负责矿
权价款和储量评估结果的审核。
（4）国家环保总局
国家环保总局负责拟定国家环境保护的方针、政策和法规，负责对重大经济和技术
政策、发展规划以及重大经济开发计划进行环境影响评价，并负责对重污染行业企业的
生产对环境的影响作出核查和评价。
（5）国家煤矿安全监察局
国家煤矿安全监察局是国家安全生产监督管理总局管理的行使国家煤矿安全监察职能的行政机构。
其依法行使国家煤矿安全监察职权，负责对地方煤矿安全监督管理工
作的监督检查，保证国家有关煤矿安全生产法律法规的贯彻实施。
（6）中国煤炭工业协会
中国煤炭工业协会是经原国家经济贸易委员会和民政部批准成立的全国煤炭行业
综合性社团组织，主要负责制定煤炭行业的相关行业标准，同时发挥着联系政府、指导
行业、服务企业的桥梁和纽带作用。
2、煤炭行业的法律法规
煤炭行业所适用的法律法规主要包括《中华人民共和国矿产资源法》、《煤炭法》、《煤矿企业安全施工许可证实施办法》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规
定》、《煤炭工业污染物排放标准》、《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》和
《关于深化煤炭资源有偿使用制度改革试点的实施方案》等。
此外，由于煤炭产品的特
殊性，其生产、流通等环节均受到政府有关部门的严格管制，企业进行煤炭采掘生产必
须持有《采矿许可证》、《煤炭生产许可证》、《煤炭安全生产许可证》、《矿长资格证》和
《主要负责人安全资格证书》等，进行煤炭销售必须持有《煤炭经营资格证书》等。