依法行政

依法行政依法治国，建立社会主义法制国，是我国人民当家作主的本质所决定的，也是建立社会主义市场经济的内在必然要求。

依法治国战略方针的确立，为实现依法行政开辟了道路，创造了前提条件，而依法行政又是依法治国的核心所在。

不奉行依法治国的方针，就不可能有依法行政。

因为依法行政不是孤立的，依法行政需要权力机关增强立法和必要的授权，需要司法机关的保障，需要全国人民有良好的法律素养，以及来自各方面的监督等等。

没有依法治国的大环境，就谈不上依法行政。

而依法行政又是依法治国的核心、难点，以至终点所在。

法律的实施是所有国家机关的任务，但最重要的还是行政机关。

大量的法律，包括涉及国家经济、科技、文化的发展，以及和人民切身利益相关的很多法律都要靠行政机关去落实。

据统计，百分之八十的法律都有赖行政机关执行。

行政机关在依法治国中担负着最大量、最繁重的任务，能够说，没有行政机关，依法治国就失去了最主要的支柱。

没有强有力的行政执法，立法方面的一切努力将变为徒劳。

正所以，江泽民同志指出：“干部依法决策，依法行政是依法治国的重要基础。

”①ｄ从与公民的关系说，虽然民事关系要比行政关系更广泛、更复杂，但民事权益的保障，离不开行政机关。

很多人以为保障民事权益，制止民事侵权行为，主要依靠法院，行政机关在此无能为力。

这是一种误解。

民事权益的保障和民事侵权行为的制止，首先关乎行政机关。

这是因为，民事侵权行为具有双重性。

例如，甲乙二人打架，甲将乙打伤，这是民事侵权，但同时甲也侵犯了治安管理秩序和公共利益。

民事侵权行为，侵犯的不但是公民权益，也侵犯了行政管理秩序。

行政机关为了维护良好的行政管理秩序，就必须给破坏治安管理秩序的甲以行政处罚。

行政机关的行政处罚行为，即是对违法行为的制裁，也是对民事侵权行为的制止；即是对社会秩序的维护，也是对公民权益的保护。

因为行政机关工作人员数量多，程序简单，效率高，因而常常在处理了公民侵犯行政管理秩序的同时，也顺手将民事赔偿问题附带解决，这就是治安管理处罚条例所规定的情况。

即使作为典型民事关系的婚姻关系，为维护良好的婚姻秩序，结婚时也必须先到行政机关去登记，如此等等。

所以，对民事权益的保障和民事侵权行为的制止，常常首先由行政机关采取措施。

这就必须强调依法行政。

没有依法行政，难以维护良好的行政管理秩序，也将会影响民事关系的正常发展，使民事权利难以保护。

当然，这并不等于说行政机关能够干预一切民事侵权和民事纠纷。

在这里，最重要的界线是法律界定。

另外，在公民守法和行政机关依法行政方面，作为管理者与被管理者这个对法律关系，行政机关的依法行政，常常是矛盾的主要方面。

行政机关不依法办事，就无法要求被管理者“守法”，言教必须与身教并重，严格依法办事，才能要求和教育公民遵守法律，逐步提升公民的法律素质。

公民的守法并不难，难点在于行政机关工作人员严格执法，严格依法办事。

依法行政也是依法治国的难点所在。

行政机关行使权力时的特点之一是首长负责制，是权力的相对集中和命令与服从；行政事务的繁杂性和紧迫性，要求行政机关必须强调办事速度，强调行政效率，并给予行政机关在行使职权时以较大的自由裁量权，行政方式上的这些特点，使人们习惯于按个人意志办事，忽视依照法律规定行使行政权力。

所以，依法行政将是依法治国最困难的部分。

依法行政的困难，也就是依法治国的困难。

实践已经充分证明了这个点。

如果依法行政不能取得成效，则依法治国最终也难以实现。

依法行政是现代法治国家政府行使权力时所普遍奉行的基本准则。

它反映了社会从人治向法治转变的历史进程。

不奉行法治原则，谈不上依法行政。

人治与主观随意性相联系，权力的行使由个人意志决定；依法行政与法治相联系，权力的行使以人民制定的法律为依据和评判标准。

依法行政是近代社会法治国家所普遍奉行的准则，但因为各国社会历史条件和法治传统的区别，对于依法行政内涵的概括，也因时代和国家的不同而相异。

资本主义初期，适合自由竞争的需要，提倡管得最少的政府是最好的政府，所以，依法行政之法，是指狭义的，即国会制定的法律。

“无法律即无行政”。

随着社会的发展，国家对经济和社会的干预扩大、深入，法治国逐步建立，依法行政之法，扩大至根据法律制定之法规等行政立法，这是国外依法行政理论的主要时代变化。

①ｅ就国家来说，德国行政法学的创始人OttaMayer在《行政法》中认为，依权力分立原则，国家应“依法律而治”，即国家之司法及行政皆受法律之拘束。

依法行政的重点为“１．法律的规范创造力原则；②ｅ２．法律优越原则；３．法律保留原则。

”③ｅ印度行政法学者Ｍ．Ｐ．赛夫在其《德国行政法》一书中认为德国的“法治”观点包括两种意见，“实质上的法治要求实现公正的法律秩序。

这个原则要求国家的权力理应服从于各种确定的、不可变更的宪法原则，服从于实质性的基本价值”。

“形式的法治要求，国家的一切活动都理应以根据宪法制定的各种法律为依据”。

④ｅ英国法学家Ａ．Ｖ．戴西将英国的法治原则归纳为三个原则：“１．正规法律的绝对优位及政府专断权力之排除；２．法律之一律平等；３．宪法的一般原则乃通常法律适用结果的浓缩”⑤ｅ。

当代英国学者将法治原则概括为：“１．政府的一切活动必须遵守法律；２．法治原则不局限于合法性原则，还要求法律必须符合一定标准，具备一定内容；３．法治原则表示法律的保护平等；４．法律在政府和公民之间无偏袒。

”⑥ｅ美国的法治原则包含下列因素：１．法治原则承认法律的最高权威，要求政府依照法律行使权力。

但法律必须符合一定标准，包含一定内容。

否则，法律也可作为专制统治的工具；２．正当的法律程序：为保护公民权益不受政府的官员不正当行为的侵犯，还必须在程序方面对政府权力的行使加以限制。

３．法律规定的权利和程序必须执行，为此，必须有保障法律权威的机构。

⑦ｅ日本关于依法行政的观点对我国的影响最大。

早期的著名法学家美浓部达吉认为，法治主义建立于法律平等之思想和对人民权利自由之限制，须有法律之根据。

非依法律，不得任意侵害的依法限制思想的基础之上。

其基本原则为“１．行政权之作用，不得与法规相抵触；２．非有法规根据，不得侵害人民权利，或使人民负担义务；３．非有法律根据，不得为特定人设定权利，或为特定人免除法规所科之义务。

４．法规任行政权以自由判断之场合，其判断也须合于法规。

”①ｆ其后，田中二郎将依法行政概括为“１．行政为法规之执行；２．行政须有法规之授权；３．行政应受法规之限制。

”②ｆ近期来，日本、台湾学者常将依法行政归纳为法律优位原则与法律保留原则。

将法律优位原则称为消极的依法行政，法律保留原则称为积极的依法行政。

③ｆ依法行政作为政府行使权力的最基本的准则，是为我国社会主义国家的性质所决定的。

依法行政，是人民当家作主的必然结论。

在我国，依法行政是历史发展到一定阶段的产物。

我国到８０年代末提出依法行政的原则，决不是偶然的，这是政治经济发展的结果。

十一届三中全会以后，我国进入改革开放的新时期。

伴随着改革开放发展起来的我国经济民主和政治民主，为行政管理必须依法行使权力奠定了基础。

一手抓经济，一手抓法制，我国的社会主义法制得到迅速发展。

社会主义市场经济的提出和建立，要求建立与之相对应的社会主义法制。

市场经济在一定意义上就是法制经济，因为，要建立健全和规范商品经济，舍法制别无它途。

法制是健全的市场经济必有的内在要求。

依法治国、依法行政，已成为我国政治经济形势发展的历史要求，同时也为我国确立依法治国、依法行政的原则提供了现实的可能性。

依法行政也是法制建设本身发展的结果。

我国宪法对依法行政提出了基本要求，并作了很多原则规定，近几年来，社会主义法制迅速发展，在经济、社会的广阔领域里，为依法行政提供了法律依据。

其中尤其是行政诉讼法和国家赔偿法的颁布实施，建立了对具体行政行为是否合法的司法监督机制。

事实上，依法行政正是行政诉讼制度建立起来以后才提出的。

这是提出依法行政原则的法律条件。

是法制建设本身发展的规律性体现。

１９９６年３月通过的《行政处罚法》，充分体现了依法治国、依法行政的精神。

在我国行政管理中影响极为巨大的行政处罚领域，从行政处罚的设定权、实施主体和处罚程序等几个方面，保证行政机关在行政管理中必须依法行政的方针，把我国依法行政实践提升到一个新的水平。

１９９５年，江泽民同志提出依法治国的方针，作为依法治国极为重要的组成部分，依法行政已成为国家机关行使权力的基本准则。

在中央和各级政府的文件中已屡次提到，李鹏同志更明确提出：“以法治国，依法行政”。

④ｆ显然，我国提出依法行政的历史条件和法制传统，与诸如德国、日本等国相比，有着很大的不同。

正所以，我国依法行政的内涵，不能仅限于法律优先和法律保留，而应广泛得多，必须将职权法定、依据法律和职权与职责令一等包括在内。

四、依法行政的内容依法行政当然包含了行政管理的全过程和全面内容，依法行政的基本内容，也就是国家行政管理的基本内容。

第一，依法行政的主体是行政机关及其公务员。

行政机关的性质、任务、职权、组成、活动方式以及成立、变更和撤销的程序，由行政机关组织法和行政机关编制法规定。

公务员的录用、任命、晋升、奖惩、待遇等由公务员法规定。

行政机关组织法和公务员法统称为行政组织法。

行政机关、公务员的产生和活动，必须依据行政组织法。

这是依法行政的重要内容。

不能把行政主体本身的依法行政排除在外，否则依法行政将失去基础。

第二，行政机关及其公务员行使行政权力，即行政机关的行政行为，必须严格遵循依法行政的原则。

行政行为是与公民、法人或其他组织发生各种关系的行为，极为广泛而复杂。

它是依法行政的基本内容。

第三，行政机关行使行政权力时，必须依据法定程序。

行政程序伴随着行政活动的全过程和一切方面。

没有无程序的行政行为。

行政程序法是依法行政的重要组成部分。

第四，在行政系统内部实施的监督，包括审计与行政监察，以及行政机关上下级之间的监督等等，也都属于行政活动的范畴。

行政监督的体制、标准、形式及程序，同样要遵循依法行政的原则。

第五，行政诉讼法、国家赔偿法等法律制度，是依法行政的司法保障，对行政机关依法行政的行为，法院将予以维护，必要时提供司法强制；对违反依法行政的行为，法院将予以撤销和纠正，由此保障行政机关必须依法行政。

五、依法行政的意义依法行政原则的确立，对于象我国这样缺乏法制传统的国家，具有划时代的意义。

１．保证行政管理为人民服务的目标人民通过权力机关制定法律，表达意志，行政机关依法行政，就将保证行政管理遵循为人民服务的目标，使行政管理不致偏离航道。

但无庸讳言，行政管理范围的宽阔和行政工作人员的众多，作出背离为人民服务宗旨的行为，甚至侵犯公民合法权益的事，也时常出现。

要从根本上解决这些问题，只有依靠严格贯彻依法行政的原则。

２．保证行政管理的统一性、连续性和稳定性法治国的最重要的特点是这个国家一切活动的统一性、连续性和稳定性。