浅谈公共部门战略管理理论的合理创新研究.doc

公共部门战略管理理论的合理创新研究[摘要]文章首先对私人部门战略管理理论进行介绍与分析，然后对私人组织和公共组织的异同进行分析，最后在科学借鉴私人部门战略管理理论的基础上提出了以群体价值观为基点、学习能力为核心、人员激励为手段的战略管理理论。

[关键词]公共部门；私人部门；战略管理[中图分类号]F062.6[文献标识码]A[文章编号]1002-736X(2011)07-0048-03战略的概念最初出现在军事领域。

20世纪30年代后期，私人部门开始逐渐关注战略，并将这个概念引入到组织管理活动中。

20世纪50年代后期，私人部门开始重视战略思维和战略管理，并陆续形成了相关的战略管理理论。

到了20世纪80年代后期，公共部门开始真正关注战略管理，并将战略管理引入到公共部门的公共管理活动中。

近年来，学者们对于公共部门战略管理的模式、方法、程序等方面都有不同程度的研究。

但是，对于公共部门战略管理理论的研究却显得有些不足。

笔者认为，理论是指导实践的基础和保证，对于公共部门战略管理理论的研究是非常重要的。

在理论研究方面，我们必须承认，较私人部门的战略管理而言，公共部门的战略管理起步较晚。

因此，我们应该在科学借鉴私人部门战略管理理论的基础上合理创新公共部门战略管理理论，并不断发展和完善。

一、私人部门战略管理理论概况20世纪50年代后期，私人部门开始逐渐关注战略管理，并从军事领域逐步将战略管理的思维和模式引入到私人部门的管理活动过程中。

经过半个世纪的发展，私人部门实施战略管理已取得了很好的成绩，在此过程中，私人部门战略管理理论也得到了不断发展，前后经历了大致三个阶段：以环境为基点的经典战略管理理论；以产业结构分析为基础的竞争战略管理理论；以资源、能力、知识为基础的资源基础理论与核心竞争力理论。

最初形成的以环境为基点的经典战略管理理论，强调外部已有的稳定的产业市场环境，认为组织战略应该适应外部已有的稳定的产业市场环境，组织结构应该适应组织目前的战略。

显然，这个阶段的理论只强调组织外部环境，而不考虑组织内部环境，并且仅强调已有的稳定的产业市场环境，很有可能导致企业陷入盲目追随的困境，也很有可能导致企业产生盲目的扩张欲望和扩张行为。

20世纪80年代初，在对以环境为基点的经典战略管理理论批判的基础上形成了以产业结构分析为基础的竞争战略管理理论。

该理论在一定程度上弥补了前一阶段理论的不足与缺陷，它不仅仅只关注外部已有的稳定的市场环境，还强调组织外部的以产业结构为基础的竞争环境，认为企业制定战略时应以产业结构分析为基础，认为产业吸引力是决定企业赢利水平的关键。

这个阶段的理论虽然在一定程度上弥补了前一阶段理论的不足，但是与前一阶段的理论一样，它同样没有考虑组织内部环境，社会中很多现象还是无法解释。

比如说，同一产业中不同企业之间为什么会存在着巨大的利润差异，为什么在一些不是具有很大吸引力的产业中同样存在着赚取高额利润的企业呢。

20世纪80年代后期，以资源、能力、知识为基础的资源基础理论与核心竞争力理论在对竞争战略理论的质疑和批判过程中应运而生。

该理论强调组织内部环境，强调组织自身独有的资源和条件，认为这种独有的资源和条件是不能够在组织间自由流动的。

这种独有的资源和条件可以形成别人无法替代和复制的核心竞争能力，也是组织保持其竞争优势的基础和本质。

总之，私人部门战略管理理论关注组织环境、组织战略目标、企业赢利水平、企业核心竞争能力等方面，希望通过战略管理实现其组织利益最大化。

二、私人组织与公共组织的异同(一)私人组织与公共组织的类同私人组织与公共组织都需要管理，在管理活动中具有类似的职能活动，具体包括决策、组织、领导、控制等职能活动；私人组织与公共组织都面临着大致相同的外部宏观环境；两者组织结构形式的发展趋势都是对传统官僚制的背离；不论是私人组织，还是公共组织，都是社会环境中的独立实体，都承担着一定的社会职能，也各自扮演着特定的社会角色。

(二)私人组织与公共组织的区别在管理方面，虽然私人组织与公共组织的管理活动具有类似的管理职能，但是在管理活动的很多具体方面却存在着明显的差别，包括管理客体，价值取向，管理目标，激励来源等方面都存在着不同程度的差别；在环境方面，尽管两者都面临大致相同的宏观社会环境，但是在特定环境方面是存在着差别的，主要体现在经济环境与政治环境之间的差别；在组织结构方面，虽然两者都趋向于背离传统的官僚制组织结构，但是在背离的过程中，两者背离的程度和限度是不同的。

由组织自身特性决定，公共组织较私人组织而言，背离的程度较小，背离的限制较强，背离的速度较慢；在社会角色方面，虽说两者都有存在的理由，都扮演着一定的社会角色，但是，有很多的特殊角色是公共组织才能够扮演的，而私人组织是不能或不愿意扮演的，包括公共物品的提供者，宏观经济的调控者，收入及财产的再分配者等角色。

三、公共部门战略管理理论的合理创新虽然公共部门是在20世纪80年代后期才逐渐兴起战略管理的，但是公共部门兴起战略管理绝不仅是对私人部门战略管理的一种简单回应。

公共部门引入战略管理有着自身的背景和原因，包括外部环境的急剧变迁，政府职能的转变和新公共管理主义的推动。

加之上文对公共组织和私人组织的异同分析，我们认为，公共部门不能完全照搬私人部门的战略管理理论，但是可以进行合理的科学借鉴，并在科学借鉴私人部门战略管理理论的基础上合理创新战略管理理论。

(一)以群体价值观为基点的战略管理理论私人部门战略管理理论的价值取向是获得更多的利益。

当然，这里所说的利益是指私人利益，而非社会利益。

不论是以环境为基点的经典战略管理理论，或是以产业结构分析为基础的竞争战略管理理论，还是处于理论前沿的以资源、能力、知识为基础的资源基础理论与核心竞争力理论，我们都不难看出，三个阶段的理论都是试图寻求自身竞争优势来获得更多的市场份额，获取更多的超额利润。

但是，公共部门是一个较为特殊的组织。

公共部门主要从事以社会公共事务为对象的公共管理活动。

公共管理活动具有较强的公共性和社会性，公共部门战略管理活动的价值取向应是为社会、公众提供更多的公共产品和公共服务。

当然，什么产品是社会和公众需要的，什么服务是社会和公众满意的呢?这需要考虑社会大众的群体价值观。

也就是说，公共部门在制定战略，实施和评价的时候，都需要平衡各种利益集团的利益，考虑代表人民大众的群体价值观。

只有这样以群体价值观为基点的战略管理理论才能正确指导公共部门的战略管理活动，才能保障公众利益、社会利益的实现。

(二)以学习能力为核心的战略管理理论私人部门战略管理理论强调自身组织所特有的资源和能力，认为这种特有的资源和能力会转变成为一种别人无法复制和替代的竞争优势，这种竞争优势正是战略管理的核心，也是组织生存和发展的核心。

对于公共部门而言，战略管理强调的应该是组织及个人的一种能够不断学习的能力。

因为在私人部门领域，每一个组织都拥有自己独特的资源和能力，并且组织各自所拥有的资源是不能在组织间自由流动的，这种资源的差异性构成了企业竞争优势的基础。

相对于公共部门而言，私人部门是相对独立的，除了履行应尽的社会责任，私人部门是可以相对自私地保留并不断扩大这种竞争优势的。

但是，在公共部门领域，各部门、各组织之间的资源与能力应该是可以流动的，并且是鼓励共享的。

公共部门应是服务于整个社会的特殊群体，它不能以自身组织利益或组织成员的个人利益为主，不能像私人部门那样只强调自身组织或部门的发展，而是应该站在更高的角度，在更宽泛的领域中，最大可能地发挥各自优势，最大程度地实现资源整合，在实现整个社会的和谐发展过程中来实现自身的发展。

因此，从这个意义上来说，以自身组织的独特资源和能力为战略管理核心的观点不适用于公共部门。

这里所说的学习能力，不仅是因为公共部门需要不断学习组织之间、部门之间的可以用来共享的资源、知识和能力，还因为公共部门与外部环境的特殊关系。

与私人部门一样，公共部门战略管理面临的外部环境也越来越复杂，变化越来越快，管理者不能再像从前一样利用简单预测、趋势外推法等方法和手段去掌握和分析环境了，必须具有权变的思想，能够审时度势，应对环境的变换。

当然，对于公共部门而言，不仅需要能够应对环境的突变，还需要掌握环境的变化，创造性地改变环境和塑造环境。

因为公共部门的管理行为具有极强的社会性，对社会环境会产生直接影响。

如果说，私人部门的战略管理更多的是分析和迎合外部环境，那么，公共部门的战略管理与外部环境的关系则是一种良性互动的关系。

一方面，公共部门制定战略需要分析外部环境；另一方面，公共部门战略管理行为又会影响和改变外部环境。

当然，众多私人部门的战略管理行为也会在不同程度上影响着社会环境。

但是，那更多的是一种必然结果，而不是我们所指的这种主观能动的改变与影响，在此不加以讨论。

因此，从这个意义上来说，公共部门管理者需要具有一种能够持续学习的能力，通过掌握这种学习能力，不仅能够正确识别千变万化的外部环境，还能够科学地创造适应战略实施和公众需要的外部环境。

(三)以人员激励为手段的战略管理理论公共部门战略管理理论应以学习能力为核心，那么，怎样培养公共部门及其成员的学习能力成为理论涉及的另一关键要素。

公共部门是由两个及两个以上的成员共同组成的组织。

公共部门的核心在于组织成员，公共部门学习能力的核心同样在于组织成员。

培养和提高组织成员的学习能力，在一定程度上就会塑造和提升公共部门的学习能力。

培养和提高组织成员的学习能力，关键在于合理运用人员激励的方法。

人员激励对于私人部门战略管理而言，一直以来都是有效的管理手段。

虽然，上述提到的三种战略管理理论并没有专门强调人员激励，但是我们在战略管理实践中能够看到，有效运用人员激励可以帮助管理者提高组织成员的工作积极性，从而提高利润水平。

在此，我们想重点分析和说明的是，激励手段对于公共部门战略管理而言更加重要。

我们想将其放在战略管理理论中来加以探讨与固化。

公共部门的考核机制不健全，成员工作积极性很难调动。

通过人员激励，我们可以最大程度地调动组织成员的积极性和创造性，可以使成员在战略管理过程中积极发挥主观能动性去识别机会，创造环境，参与决策与执行；能够使成员自主认识到组织的战略目标，并将自身的发展目标与组织目标相联系；能够使成员真正意识到自身的使命，并自愿为完成既定战略目标而不断学习。

也就是说，要让公共部门具有学习能力是需要对其成员合理运用激励手段的，这点非常重要。

强调激励的重要性不仅因为它的重要意义，还因为它在公共部门领域操作和运用的复杂和困难。

也就是说，明确要实行激励之后，应该如何激励同样是一个重要的问题。

我们都知道，任何人或组织为了自身的生存和发展都需要一定的资源与条件，这就是我们所说的利益。