密云县土地利用总体规划修编前期研究综合报告

密云县土地利用总体规划修编前期研究综合报告2006年6月一、密云县的功能定位及其对土地利用的要求1、北京市对密云县的功能定位及其对土地利用的要求新版《北京市城市总体规划》对密云县的功能定位是：北京东部发展带上的重要结点，是北京重要的水源保护地和西部生态涵养区的重要组成部分，也是国际交往中心的重要组成部分。

在北京市的次区域规划中，密云县的平原地区被划到东部次区域内，山区和水库被划到山区次区域中。

“山区次区域是城市重要的生态屏障，以生态维持、水源保护、适度旅游和生态农业开发为主。

严格控制浅山区开发建设，加强绿化建设和生态恢复”。

“平原地区建设为首都国际交往服务的重要外事活动基地，开发旅游休闲、会议培训和生态农业，可适当发展无污染的都市型工业，应与生态环境充分协调，防止高密度连片发展。

”(1) 作为北京市重要的生态屏障和水源地，要求密云县特别是水库上游地区的土地利用必须以生态维持和水源保护为核心，对土地利用的类型、方式、强度和布局有极为严格的环境要求和限制。

必须严格控制对土地环境的污染和建设用地的扩展，并加强土地的生态环境的整治和建设。

(2) 同时，作为北京东部发展带上的重要结点，它肩负密云县工业化、城镇化和现代化的重任，要求水库下游地区要适度拓展和预留建设用地空间，以引导山区人口向城镇集聚，发展科技含量高、无污染的都市型工业和强化旅游度假、会议培训等功能。

密云县独特的功能定位，要求其土地利用要协调处理好与生态环境保护及城镇建设及经济发展之间的关系，创新土地利用模式，严格土地用途管制。

2、生态县建设及其对土地利用的要求2005年，密云县委十届三次全会和县十三届人大二次会议作出了“举全县之力、集全民之智，创建国家级生态县”的战略决策，并编制和颁布了《北京市密云县生态县建设规划(2005-2020)》，其主要任务是以发展生态经济为核心，营造生态环境，建设生态人居，塑造生态文化，打造“生态密云、休闲之都”品牌，高标准履行保护首都水源职责。

从2005年开始，通过全县上下4－6年的努力，力争2008年、确保2010年达到国家级生态县考核验收标准，把密云建成生态环境优美、城乡结构合理、经济实力增强、人民富裕安康、社会全面进步的和谐社会。

为了达到国家级生态县的目标，必须合理规划和利用每寸土地。

(1) 要转变土地利用观念，树立生态优先的理念，由“吃资源饭”转变为“吃生态饭”；(2) 要创新土地利用模式，促进其向生态环境友好型和资源节约型转变；(3) 要着力提高土地利用的综合效益和集约化水平，促进土地利用方式特别是建设用地由以外延扩展为主向以内涵挖潜为主的方向转变；（4）创建国家级生态县的目标也要求密云县在进一步加强生态建设的同时，也要加快经济发展和城镇化进程，需要适度扩大产业用地城镇用地规模。

3、密云水库水源保护及其对土地利用的要求密云水库位于县域中心地带，库区总面积224平方公里，占全县土地总面积的10.1％，总库容为43.75亿立方米，最大水面面积188平方公里。

自1989年以来，密云水库年均向首都城市供水约10亿立方米，占北京城市总用水量的三分之一，是北京市重要的饮用水源。

由于密云水库水质好、位势好、运行费用低等比较优势，密云县作为首都水源区的战略地位不会动摇。

保护水源从根本上讲，能创造出独特的环境优势，但近期仍然是加快经济发展的制约因素，并对土地利用提出了严格的要求的限制。

为了提高水体质量，1995年7月27日，北京市第十届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过《北京市密云水库、怀柔水库和京密引水渠保护管理条例》，把密云县水源保护区划为三级，并对各级保护区内的生产建设活动提出了具体要求。

(1) 密云县境内80%以上的用地为各级水源保护区，由于水源保护的严格要求，使县城在工业项目的引进、工业性质的选择和用地方面都受到了严格的制约。

(2) 密云水库的建设改变了全县的土地利用结构和布局。

为了确保密云水库的水质清洁，上游地区土地利用方式逐步改变为以水土保持和水源涵养林为主地土地利用结构，林草地面积大幅度增加，人均耕地不断减少，工业用地受到严格限制，特别是在一、二级水库保护区内的几个城镇，其城镇建设受到了很大的制约。

(3) 迁移人口中(特别是水源一级保护区)的安置和就业压力大。

(4) 不过，由于密云水库严格的环境保护政策和水库上游生态涵养林的建设，使这些旅游资源得到了有效的保护和完善，促进了旅游业、生态工业的发展。

二、土地利用现状特点及面临的突出矛盾1、土地利用现状特点(1) 土地利用结构以林地为主，约占土地总面积49%。

密云县土地总面积为2229.45平方公里，占北京市土地面积的13.59%，居北京市各区县之首。

如图2所示，密云县的土地利用结构以林地为主。

2004年，全县的农用地面积为154272.98公顷，占土地总面积的69.2%；建设用地面积为32268.6公顷，占土地总面积的14.5%；未利用地面积为36402.9公顷，占土地总面积的16.3%。

其中，林地面积为110008公顷，占全县土地总面积的49.34%。

（2）土地利用的区域差异显著，水库上游地区以林地为绝对主导，下游地区以耕地和居民点及工矿用地为主。

从土地利用结构来看，上、下游具有明显差异。

上游地区林地占总土地面积的66%，其次是未利用土地，占16%，其余各类用地面积都在8%以下。

而平原地区则以林地和耕地为主，二者合计占总土地面积的52%，未利用土地、居民点及工矿用地、园地比重也较高，分别占土地面积的16%、15%和12%。

从各类用地占全县的比重来看，下游地区的牧草地、其他农用地、居民点及工矿用地和耕地在全县占有重要地位，所占比重均在65%以上，是主要的农产品生产基地和人口聚集区；上游地区的林地、其他土地、未利用地和园地在全县占有重要地位，比重均在60%以上，是重点的生态保护区和果品主产区。

(3) 耕地面积少，开发补充的难度大，人地矛盾极为突出。

密云县地处华北平原与蒙古高原的过渡地带，属燕山山脉，海拔高度在45—1730米之间，地貌类型以山地和丘陵为主，占总面积的79.5%，平原面积仅占总面积的11.8%。

特别是由于修建密云水库时又淹没了大量优质耕地，从而导致耕地面积锐减，人地矛盾突出。

2004年，全县耕地面积为22213公顷，仅占土地总面积的9.96%，人均耕地面积仅为0.09公顷。

其次，后备土地资源以裸岩石砾地为主，开发利用难度大。

全县未利用地面积为36402.9公顷，占土地总面积的16.3%，是除林地外最主要的土地利用类型，主要分布在新城子镇、大城子镇、东邵渠镇、石城镇和冯家峪镇，土地资源后备潜力大，但是土地以裸岩石砾地为主，开发利用难度大。

另外，密云县保护优质耕地也面临着极大的压力。

全县土壤条件好、肥力高的一级地主要分布在县域西南部的平原地区，包括密云镇、西田各庄镇、河南寨镇、十里堡镇等，约占耕地总面积的22%，而这一区域恰好是密云新城规划的未来新城建设范围所在。

未来的密云新城建设必定要占用一定量的耕地，耕地保护难度极大。

(4) 仍然存在水土流失、地质灾害等土地生态环境问题。

密云县具有极为良好的生态环境，这是密云人长期坚守和保护的结果。

但是由于受山高坡陡等自然因素和无序采矿、坡耕、污染等不合理的土地利用方式(人为因素)的影响，密云县目前仍然存在着水土流失、风沙危害、土地污染和地质灾害等一些不容忽视的土地生态环境问题。

为了实现建设国家生态县为目标，必须对这些土地生态环境问题进行综合治理。

其次，密云县是北京地区地质灾害重灾区之一，主要地质灾害类型为泥石流。

其中石城子、冯家峪、不老屯等三镇和高岭镇的西部属于较易发生地质灾害的地区。

另外，密云县风沙危害比较严重，是北京市五大风沙危害区之一，全县平原地区沙质土地总面积约10万亩，主要集中分布在潮白河下游流域的十里堡镇、河南寨的西南，以及大沙河流域内的西田各庄镇。

2、土地利用所面临的突出矛盾(1) 土地利用与生态环境保护之间的矛盾从密云县的区域使命与自身需求来看，作为北京市重要的生态屏障与水源保护地之一，密云县肩负着保障与维系首都生存和发展的重大区域使命。

在密云特别是保护区范围内必须首要倡导生态友好型的土地利用方式，如植树造林、退耕还林等。

这也就意味着在很多区域范围内不能够大强度的开发利用土地，包括开发耕地、建设用地等。

但是库南平原区在这些年的开发中已经达到了较高的利用程度，而未来一方面密云县保障社会经济发展需要一定的建设用地空间，另一方面为保护耕地还需要开垦农田。

这样一来土地利用与生态环境保护之间的矛盾就凸现出来。

如何提高可发展区域的土地利用集约程度以提高有限空间的人口经济承载力，如何在其他区域合理适度开发而不对生态环境造成任何负面影响，这都是在这个尖锐的矛盾下此次土地利用总体规划必须研究分析和解决的问题。

(2) 耕地保护与经济发展和城镇化进程之间的矛盾与2001年相比，2004年密云县建设用地总量已经达到32268.59公顷（包括密云水库），净增了443.89公顷。

而在很大程度上，建设用地的增加是建立在耕地减少的基础之上的，城镇的发展都以牺牲耕地为代价。

而随着新城建设在库南平原区的启动，未来密云县耕地保护与城镇发展之间的矛盾将更为尖锐。

将现有耕地分布与未来密云新城规划范围的叠加显示未来的城市发展方向也与耕地和基本农田保护存在诸多冲突。

受城市发展用地的胁迫，新一轮土地利用总体规划不仅要调整耕地和基本农田的空间布局，而且还得要核减保护的数量，这就需要在规划中重点解决这一矛盾。

(3) 城乡土地利用之间的矛盾受生态环境保护、耕地保护和用地指标等种因素的制约，城乡建设用地的总规模和新增规模均极为有限。

城镇发展和新农村建设均需要土地，在城乡土地利用二元分割的体制下，由于缺乏城乡的统筹分析和考虑，城乡用地需求容易顾此失彼，并且还存在两栖人口的双重占地现象，城乡之间的土地利用矛盾与冲突难以避免。

因此本轮规划所必须研究和解决的一个问题，就是遵循节约集约用地和统筹城乡土地利用等原则，探寻如何通过优化城乡用地结构和调整空间布局，来提高城乡用地集约利用水平和综合效益，充分满足和保障城乡经济和人民生活的用地需求。

(4) 规划与实施管理之间的矛盾土地利用总体规划明确了土地利用的目标和任务，确定了土地利用的规模和布局，提出了一系列土地利用指标。

如果不抓好实施管理，就不能实现规划目标和任务，就不能落实规模和布局，规划指标就不能得到遵守，也就不能起到规划应有的宏观调控作用。

正是因为上述矛盾的存在使得这一轮土地利用总体规划显得尤为关键和重要，而同时也就更加要求规划与实施管理之间能够很好的协调，让规划成果最终都能够落实下去。

以往的规划实施管理可以说一直是规划管理中的薄弱环节，有些是由于规划制定本身的问题，有些则是实施管理操作中的问题导致的。