热议：不能将PPP项目当成“急救箱”

中国式PPP的10大痛点

中国式PPP的10大痛点【招商引资内参导言】PPP的确很火。

近日，第三批PPP(政府和社会资本合作)示范项目申报已经启动。

截至3月末，入库项目多达7721个，并且总量持续上升，总规模超过8万亿。

但繁华背后是忧患实际的签约率仅为4.8%，不足5%，落地难的问题十分突出。

为何在中央地方齐心力推的背景下，社会资本尤其是民营企业迟迟不敢出手？PPP项目的签约情况为何不尽人意？招商引资内参（微信号zsyznc）选取著名经济学家管清友的文章，他通过研究和调研，梳理出制约PPP发展的十大难题及建议。

【招商引资内参正文】第一痛点：主管机构交叉重叠第二痛点：上位法体系未建立，下位法冲突第三痛点：地方政府信用缺位第四痛点：配套改革和制度建设不到位第五痛点：用地政策尚未明确第六痛点：收益偏低第七痛点：融资渠道不通畅第八痛点：监管滞后问题频发第九痛点：缺乏专业人才和中介服务机构第十痛点：退出机制不畅一、中国式PPP的10大痛点第一痛点：主管机构交叉重叠中国特色的九龙治水之困在PPP工作中体现的尤为突出：管项目的发改委，管财政的财政部，管城市建设的住建部，管银行的银监会，PPP涉及的部门众多，但谁是PPP的第一主管机构，并没有明确界定。

尤其是财政部和发改委之间存在较大的权责重叠，甚至有发改委的官员公开指责财政部建立一套PPP决策审批机制是“严重的资源浪费”。

在实际操作中，地方反映一个管项目一个管资金哪个都绕不开，而且双方在推广PPP的思路上还是有明显区别：财政部注重“稳”，发改委注重“推”。

财政部的第一职责是管理国家财政资金，出发点是严控PPP项目的质量，避免地方政府包装假的PPP项目，当成化解地方债务问题的工具。

而发改委的第一职责是宏观经济管理，当前形势下的第一要务是“稳增长”。

这导致发改委较为关注PPP项目的数量和规模，在基础设施和公用事业领域大规模推广运用PPP。

两个部委自然产生了两套法令的问题。

发改委和财政部两部门在PPP的立法、指导意见、项目、推介等方面各自为战，甚至能看到两个实权部门一天内在同一领域一齐“飙”文件，极为罕见。

PPP工作存在的问题及建议

PPP工作存在的问题及建议作者：周振洪来源：《财讯》2018年第02期从2015年开始，各地PPP项目如雨后春笋般迅速成长起来。

PPP工作推行至今已有三年多时间，作为一名基层PPP工作人员，笔者就PPP工作存在的问题及建议提出如下看法。

实施PPP工作存在的问题（1）项目部分工作未完全到顺首先，拟采用PPP模式实施的项目大多为基础设施或公共服务设施项目，项目实施机构需要在识别之前完成发改的传统立项工作，此时发改部门要求明确项目建设模式和资金来源；而按照PPP项目的实施流程，项目要在识别之后才能明确是否适合采用PPP模式实施，这样就形成了互为前提条件的情况。

其次，拟采用PPP模式实施的项目通过PPP识别、准备、采购后，PPP项目一般需将立项变更到随后成立的项目公司名下。

对于是否进行立项变更、如何变更、产权归属等问题，目前尚无统一规定。

（2）实施机构专业力量不足政府和社会资本合作（PPP）模式操作指南规定“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构”。

目前大多数由行业主管部门作为实施机构，具体人员从各个处室临时抽调组成，行业主管部门作为行政机关，工作人员平时以业务管理为主，没有项目管理经验，对PPP流程也不熟悉，加上日常工作任务重，参与PPP时间也较少，有部分项目将具体工作由营运公司的人员开展，存在职责不清问题，在前期报批、合同签订谈判、资料审查等环节存在专业力量不足。

（3）PPP咨询机构缺乏统一标准目前各地的PPP项目更多的是采购咨询机构来协助完成，这些PPP咨询机构缺乏统一标准，良莠不齐。

各项目实施机构也十分担心采购到素质不高、业务不强的咨询机构，因为每个项目后面都涉及到庞大的投资额。

另外，有部分咨询机构是挂牌参与各地竞标，难保服务质量。

（4）采购价款结算风险PPP项目采购价款一般由工程造价、运营维护成本、投融资财务成本和投资收益几部分组成。

对于项目工程造价应在PPP合同中明确约定造价结算标准以及价格调整方式。

PPP试卷及答案

1.针对PPP项目融资难问题，可通过市场化的办法；A．信用融资；B．资产抵押；C．公司融资；D．政府融资；用户答案：[A]得分：1.00；2.应通过推进公共服务领域的价格改革，针对政府付；A．可行性缺口补助；B．可用性补贴；C．投资补助；D．贷款贴息；用户答案：[A]得分：1一、单选题【本题型共48道题】1.针对PPP项目融资难问题，可通过市场化的办法，建立PPP项目保险机制，以增进PPP项目的（）能力。

A．信用融资B．资产抵押C．公司融资D．政府融资用户答案：[A] 得分：1.002.应通过推进公共服务领域的价格改革，针对政府付费.使用者付费.（）等不同支付机制，完善P PP项目回报机制。

A．可行性缺口补助B．可用性补贴C．投资补助D．贷款贴息用户答案：[A] 得分：1.003.我国相关政府文件提出严禁融资平台公司通过（）等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。

A．直接投资B．间接投资C．股权合作D．保底承诺用户答案：[D] 得分：1.004.我国鼓励通过设立产业基金等形式入股提供特许经营（）。

A．可融资性担保B．债券担保C．项目资本金D．信用保证用户答案：[C] 得分：1.005.财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕113号）认为，PPP 合同从行为性质上应属于（）法律关系。

A．行政B．民事C．公共D．私人用户答案：[B] 得分：1.006.财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）要求，PP P项目应（）获得合理投资回报。

A．通过“使用者付费”及必要的“政府付费”B．通过“政府付费”及必要的“使用者付费”C．只能通过“使用者付费”D．只能通过“政府付费”用户答案：[A] 得分：1.007.PPP模式要求政府必须（）项目的实施结构安排。

A．间接引导B．直接引导C．间接介入D．直接介入用户答案：[D] 得分：1.008.PPP项目强调建立（）伙伴关系，要求建立具有可持续性的项目运作结构。

PPP模式的缺陷及补救措施

PPP模式的缺陷及补救措施PPP作为一种新型的融资模式有着其他模式不可比拟的显著的优势和特点。

但是任何事物都具有两面性，PPP模式也存在一定程度上的缺陷。

与政府部门的直接提供相比，PPP模式是一种复杂的合作方式，它既然是政府部门对社会资本的择优选择，在其存续期内需要合理的分配政府部门和社会资本之间的责任和义务。

然而，风险和收益的分配经常会引发不同主体之间的矛盾并最终使得项目合作破裂。

不完善的投资环境，包括不稳定的宏观经济环境、不可靠的财产权、低水平的基础设施和不是很有效的金融市场，往往能够进一步加剧这些矛盾。

因此，在采用PPP模式进行融资时，为了避免其存在弊端和缺陷，可以考虑一些“分解模式”，即政府部门通常会分别地而不是集中通过一个PPP合同来对PPP 的各个部分进行采购，进而尽可能的规避相关风险。

一、PPP模式的缺陷PPP模式作为政府和社会资本的一种合作关系，在项目合作期间内，必然会涉及到两者责任和义务的分配问题。

因此，责任与义务、风险与收益的分配一旦不合理，必然会引发不同主体之间的矛盾并最终使得项目合作破裂。

而实际情况中不完善的投资环境，包括不稳定的宏观经济环境、不可靠的财产权、低水平的基础设施和不是很有效的金融市场，往往又能够进一步加剧这些矛盾。

另外一个问题是，引入PPP模式之后，社会资本的介入一方面带来了新的资本投入、技术和管理，能够从总体上提高公用事业的服务质量；但是另一方面，社会资本大多数是利润导向型企业，会把服务重点放在风险较小利益较易获得的社会阶层，，因此潜在的市场会在短期内被忽略。

实践中，PPP模式在项目中的操作模式较多，为合理详尽的阐释PPP模式的缺陷，有必要对PPP模式中较为典型的操作模式的缺陷进行对比分析：1、服务协议(1)主要特征：政府拥有项目资产的所有权；私人部门负责提供专业的技术服务；政府负责为项目融资；所有风险需由政府承担；期限一般为几个月，最长为5年。

(2)适用范围：公用事业中的一些特殊服务项目，如果公路收费、抄表、垃圾收集、清洁等服务项目。

PPP模式

2015-06-25PPP政策解读PPP政策解读一方面为了控制政府负债，财政预算管理日趋严格，地方政府越来越难以单纯依靠政府负债进行公共基础设施等方面的建设，增加公共服务供给。

但另一方面随着中国城镇化不断推进，对于公共服务的需求日益增多。

为调和两者之间的矛盾，迫切需要地方政府在融资机制方面进行大胆创新。

在这样的背景下，PPP作为一种在不增加或者很少增加政府负债情况下，解决公共服务供需矛盾，提高经济效率的方案，在2015年进入全面推广的“元年”。

我国PPP模式推出的初衷是解决政府融资难，建设资金困难的问题，这本来无可非议，但是在政策落实的过程中暴露出来的希望尽可能多、甚至所有项目建设资金都从私人企业获取的思想存在严重问题，它将导致PPP模式的推行缺乏可持续性。

1 目前推进PPP存在的错误理念一是把PPP当作融资工具的理念。

在PPP概念没有正式提出但事实存在的过往实践中也有明显的反映。

如今被热议的PPP模式，实际上只是十数年发展后的第三波热潮：90年代中后期，国家计委（现发改委）推动了第一波热潮；2004年由建设部（现住建部）推动了第二波热潮，达到高峰后于2009年结束。

回顾前两轮热潮，每次开始都起于地方政府财政紧张之时，结束均为融资较为便利之日。

比如第二波热潮的结束，正由于2008年政府推出了四万亿投资计划。

二是转嫁风险的理念。

既转嫁已经形成的地方政府存量债务风险，又转嫁未来本来可能需要承担的债务风险。

据对省级地方政府工作报告的不完全统计，目前已披露的2015年PPP项目计划投资总额达11209.8亿元。

显然，在这么短的时间内无法对相关项目进行周密的可行性认证和预决算制订，更何况项目的认证还需要大量目前尚未到位的社会合作方一同进行，因此，也就不大可能有政府的相关周密认证、预算和风险管理措施出台，于是大量PPP项目的推出也就不大可能带有合理的风险管理方案，在项目推出的过程中，显然是夹带了转嫁风险的思想。

我国PPP项目失败案例分析及风险防范

我国PPP项目失败案例分析及风险防范我国PPP项目失败案例分析及风险防范近年来，公私合作（PPP）项目在我国不断推进，成为了各级政府和企业合作的重要模式。

然而，也不可避免地出现了一些项目失败的案例，给政府、企业和社会带来了巨大的损失。

本文将分析我国PPP项目失败的主要原因，并提出相应的风险防范措施，以期能够借鉴经验、提高成功率。

一、PPP项目失败的主要原因1. 政策环境不稳定：政策的变动对于PPP项目的实施产生了重大影响。

一些项目在政策出台之前已经启动，但政策调整后导致项目无法继续推进，出现了失败的情况。

2. 不完善的法律法规：我国PPP法规制度不完善，缺乏明确的法律依据和规范。

这导致在项目实施过程中出现一些法律问题，例如合同纠纷、权益保障等，最终导致项目失败。

3. 市场需求不确定：在项目启动之初，市场需求可能被过度估计或者没有充分研究，在实施过程中遇到了市场需求下降、竞争加剧等情况，最终导致项目失败。

4. 建设期风险高：一些大型PPP项目的建设周期较长，风险承担时间较长，变化幅度较大。

在建设期间，可能会遇到一系列问题，如资金紧张、工程质量问题，最终导致项目无法按计划完成。

5. 投资回报周期长：PPP项目的投资回报周期较长，一些企业可能缺乏耐心，资金投入不足、退出机制不完善等问题导致项目失败。

二、风险防范措施1. 政策稳定性：政府在推进PPP项目时应尽量保持政策的稳定性，不轻易调整政策，为项目提供可靠的政策保障。

并且政府应及时发布相关政策解读，确保各方对政策的理解一致。

2. 完善法律法规：政府应加快完善相关法律法规，明确PPP项目的法律地位和权益保障机制，为项目提供法律保障。

同时，鼓励有关部门加强对PPP项目的法律风险评估和审查。

3. 市场需求研究：在项目启动之前，应通过市场调研、需求预测等手段，全面了解市场需求情况，评估项目可行性。

政府和企业还可以在项目实施初期进行市场监测，及时发现市场变化，作出相应调整。