第十章国民福利制度改革

1 / 16 第三篇 宏观经济与社会层面的问题 财政、金融都属宏观经济，但在部门专论中已作专门介绍，本篇宏观经济及社会层面的问题，只涉及宏观调控与政府职能转变和国民福利制度改革方面的问题。 第十章 国民福利制度改革 本章提要： 1、国民福利在经济发展中的地位和作用 2、社会保障制度改革 3、住房制度改革 4、教育制度改革 5、医疗卫生制度改革 6、国民福利制度改革亟待解决的问题 第一节 国民福利在经济发展中的地位和作用 现代国家，发展经济就是为了不断改善民生和提高国民福利水平。教育、卫生、住房和社会保障都是国民生活必须之一，是国民生活的重要方面和国民福利的主要载体，国民福利主要包括教育、卫生、住房、社会保障四个方面。原始资本主义国家不为国民提供福利或提供很少，工资（劳动力价格）就是劳动力的再生产成本。现代市场经济国家以调节贫富差别、提供国民福利和进行宏观调控为主要标志，把国民福利纳入二次分配，国民福利成为整个劳动力再生产成本的重要组成部分，与劳动力的税后工资一起构成了劳动力的整个再生产成2 / 16

本。国民福利水平的高低不仅决定着国民的当前生活质量，更决定着国民劳动力再生产的质量，对经济发展起着重要的基础作用。市场经济以生产要素分工为基础，国民福利是现代政府为劳动力参与生产要素分工搭建的生存保障平台，国民福利水平直接影响着劳动力供求和劳动力价格，作用于经济运行。国民福利达到一定水平，老弱病残即退出劳动力市场，靠国民福利生活。因此一个国家的国民福利水平与劳动力供应成反比，与劳动力价格成正比。具体表现为高福利、高工资、高消费、就业问题缓解、劳资关系缓和、劳工保障水平高；反之，低福利、低工资、低消费、就业问题突出、劳资关系紧张、劳工保障水平低。而后者必然造成两极分化严重、生产过剩加剧，经济危机频发、社会矛盾突出。 国民福利属于公共财政支出，遵循公正、公平、公益、规范四原则，本身没有两极分化，因此永远没有生产过剩，总是表现为相对短缺，不论是市场经济还是计划经济，除非到了共产主义。 发达国家的财政收入主要用于国民福利，国民福利支出一般占到宽口径财政收入的60%多，其中教育占15%左右，卫生占10%左右，社会保障占30%左右（其中养老保障20%左右），住房保障等10%左右。由于其税制和社保健全，其宽口径财政收入占国民产值的比重大，平均达47%，以致其国民福利投资占到了国民产值的30%多，其中教育7%左右，卫生5%左右、社会保障15%左右、住房保障等5%左右。因此其国民福利水平高，许多国家实现了免费教育、免费医疗、全民保障。 3 / 16

但美国有所特别。美国虽然财政收入占国民产值比例也达45％，用于国民福利支出也达60％以上，但国民福利项目大多产业化和交由私人机构操作，如私立学校、私立医院、私人保险公司等，即我国经济学家所羡慕、鼓吹的所谓私人机构购买，但私人机构以营利为目的，因而国民福利水平大打折扣，在发达国家中表现为最低，因此在发达国家中美国的两极分化最重，也最容易发生经济危机。 发展中国家由于税制和社会保障不健全，宽口径财政收入占国民产值比重较低，平均30％左右，其中用于国民福利的比例也比发达国家低，所以再分配能力差，两极分化严重，经济、社会动荡频繁，恶性循环，与发达国家差距越来越大。但个别国家在某些方面也有例外，如印度特别重视教育，教育投资占国民产值比重达到了6%多，实现了12年免费义务教育和免费午餐，大学学费年仅50美元。 计划经济体制下，国民都无个人生产资料，政府是无产阶级的专政，实行低工资制，因此更注重国民福利，教育、卫生、住房基本全免费，社会保障生老病死无所不包。如我国改革前教育基本全免费，大中专还提供生活助学金，城镇医疗全免费，城镇幼儿免费入托，城镇住房免费分配，农村合作医疗更是被联合国推荐为发展中国家推广经验；俄罗斯至今连生活用水电气暖基本全免费。同时，计划经济体制国家也正因为将此完全作为国民福利和无所不包，其它方面生活支出不多，低工资制才行得通和普遍存在平均主义。计划经济体制下整个国家是个大工厂，国民福利不仅政府提供，而且单位也提供，各单位都有自己的教育、卫生等福利机构，以起到拾遗补缺的作用，如改4 / 16

革前我国各企业都有厂办学校、幼儿园、医院、卫生室等，农村都有社办学校、医院、村办学校、合作医疗等，也就是所谓企业办社会、农村办社会。但职工的国民福利由政府全提供还是由单位也提供没有本质和实际的差别。但农村不在该大工厂内，农民的国民福利很多方面一般要靠农民集体自己解决，水平与城市差别较大。 第二节 社会保障制度改革 社会保障是由国家立法，通过国民收入再分配的方式，为陷入困境的社会成员提供帮助和提高全社会成员的福利水平，而建立、实行的一系列制度和措施。 我国宪法规定，我国的社会保障主要由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置四个方面组成，其中社会保险是核心内容。 社会保险是对劳动者在遇到生、老、病、死、伤、失业等风险时，给予经济补偿和物质帮助，保障其基本生活。 社会救济是对贫困者或因自然灾害等造成的生活困难者，为维持其最低生活水平而提供的无偿帮助。 社会福利是对老人、儿童、残疾人提供的必要生活帮助。 优抚安置是对烈军属、复退军人、残疾军人等及其家属给予优待、抚恤、安置。 我国新中国一建立，即着手建立各项社会保障制度。1951年国家颁布了《劳动保险条例》，城镇建立了职工劳动保险制度，实行社会保险模式，覆盖所有单位职工及家属，经费由国家、单位提供，个人不缴费，医疗免费，退休按工龄、工资标准领取养老金；制定了一5 / 16

系列社会福利、职工福利政策和建立了必要的设施；颁布了一系列社会救济政策法规等。1966年文革后，社会保险管理部门撤销，企业职工的社会保险变为企业保险，但企业作为计划经济体制下的基本单位，职工保险仍由国家大包大揽，待遇与前无差别，只是家属医疗变为双方单位各负担一半。农村实行合作医疗，对孤寡老残幼实行“五保”等。 改革开放后，企业逐步成为独立的市场经济主体，企业保险逐步向社会保险转变。 一、社会保险制度改革 社会保障的核心内容是社会保险。 社会保险是对劳动者在遇到生、老、病、死、伤、失业等风险时，给予经济补偿和物质帮助，保障其基本生活。 1986年国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，首次提出合同制工人的退休养老实行社会统筹，并对失业职工建立待业保险管理制度。 1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，规定基本养老保险实行社会统筹，费用由国家、企业和职工三方负担，职工个人按本人工资的3%缴纳养老保险费，并鼓励企业参加补充养老保险。 1997年后国务院又颁布了一系列关于城乡社会保险的政策法规。到目前，共形成了养老、医疗、失业、工伤、女工生育五大保险。 1、养老保险 6 / 16

1997年，按照建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定，全国企业职工按照工资的11%建立个人帐户，其中个人缴费从3%逐步提高到8%，其余部分由企业缴费划入；企业缴费率各省自定，一般不超过企业工资总额的20%。职工退休养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。 由于未全国统筹，和经济上实行让一部分地区、一部分人先富起来的政策，导致全国各地新老职工分布不均衡，年轻劳动力流向非公企业特别是东南沿海地区非公企业，国有企业职工减少，老工业区的社保费缴纳出现断档，保险金支付出现短缺，表现为个人账户需要“做实”。 为此2001年中央决定把个人账户比例从11%降低为8%，全部由个人缴纳，同时逐步做实个人账户。试点从2001年在辽宁省启动，至今这一工作仍在进行中。 2006年十六届六中全会提出建立覆盖全民的社会保障体系。城镇个体户、自由职业者开始纳入养老保障制度范畴，按当地平均工资的20％缴费，其中12％作为社会统筹，8％计入个人账户。 2009年农村养老保险正式启动。老年农民每月基础养老金55元，由各级财政承担，个人每年缴纳100-500元全部计入个人账户，地方财政至少给予30元补助，60岁后每月按账户的1\132发给个人。09年试点面10％，原准备2020年实现基本全覆盖，今2011年两会决定5年内实现基本全覆盖，今年试点面达到40%，今又决定达到60%。 2、医疗保险 7 / 16

98年开始，按政策规定，全国企事业单位按工资总额6％缴纳职工医疗保险费，其中30％计人个人账户，职工缴费为本人工资2％，全部计人个人账户。统筹基金和个人账户划定各自支付范围，分别核算。 2003年国务院转发《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，实行以“大病统筹”为主的农民合作医疗，开始财政出资每人20元，个人10元，今2011年提高到财政出资每人200元，个人50元。目前已基本全覆盖。 2006年，中央提出全覆盖，城镇居民开始实行合作医疗式医疗保险，财政补助标准同农民。 3、失业保险 99年开始，按照规定，全国城镇企事业单位按本单位工资总额的2％缴纳职工失业保险费，职工缴费按本人工资l％，失业人员领取失业保险金，累计缴费1－5年的，最长为12月，5－10年的，最长为24个月。 4、工伤保险 1996年我国开始工伤保险改革，2003年国务院颁布《工伤保险条例》，工伤保险由单位按行业风险程度缴费，为单位工资总额的0.3-2。5%，个人不缴费，发生工伤或职业病时由保险基金承担治疗或赔偿费用。 5、女工生育保险 2005年我国开始实行女工生育保险制度，由单位按工资总额的