我国国家公园现状及问题1

1、我国家公园管理体制的问题1．多头管理，缺乏权威我国风景名胜资源名义上属国家所有，但实际上中央、省、市、县各级政府及其部门都能出面操作，在一个资源类型比较齐全的风景名胜区中，管理就可能涉及和牵涉到旅游、城建、林业、文物、宗教、环保等职能主管部门。

2．多重目标，难以兼顾国家风景名胜区有些同时还是世界自然文化遗产、国家森林公园、国家重点文物保护单位等。

传统体制下的风景名胜区管理部门既有保护的职能，又有发展经济、解决就业和社区管理的职能。

3．国家所有，名不副实依据现行法律，风景名胜资源属于国家所有，由国务院代表国家行使资源所有权，各级政府和部门对风景名胜资源实行分级管理。

4．资金不足，发展困难现行体制导致的资金投入不足造成了风景名胜区资源保护与可持续发展困难。

5．政企不分，政事不分在许多风景名胜区中，由于条块分割和政、企、事不分，政府机关的衙门作风与旧国营企业的各种弊端兼而有之。

在经营上，基本上是等客上门，很少主动宣传促销；在经济收支上，财政拨款十单位创收，盈了归“自己”，亏了归“国家”；在劳动人事制度上，机构臃肿，冗员众多，“铁饭碗”、“铁交椅”雷打不动；在分配制度上：，死工资、“大锅饭”，平均主义盛行。

【21-23】•来源：《国家风景名胜区经营权研究》谢茹著北京市：人民出版社，2006•6现有的《风景区管理暂行条例》，只谈管理，不讲经营。

《条例》的实施在当时确实起到过加强对风景名胜区的保护作用。

但该《条例》自颁布以来近二十年从未进行过修订。

其中只谈管理，只字未提经营。

7管理人员总体素质较低，制约了风景区的进一步发展目前我国很多风景区存在经营与管理不分的现象，尽管在风景名胜区内有人员的具体分工，但由于长期以来，风景名胜区的在编人员基本上是“军、青、妇”的后备部门。

专业知识不强，素质普遍较低。

来源：《风景名胜区经营管理体制研究》李松柏西北大学硕士论文2我国风景名胜区经营管理体制的现状1、截至2002年底，我国有国家级风景名胜区151个，省县级558个，面积9.6万平方公里，占国土总面积的1%。

2、由于我国目前尚未建立风景名胜区、自然保护区和国家森林公园的详细分类划分。

因此，存在一些自然保护区、国家森林公园与风景名胜区命名重叠的现象。

3、我国的风景名胜区是由建设部门主管的，自然保护区是由国家森林总局和国家环保局主管，而国家森林公园则是由国家森林总局主管。

这种分工管理格局导致政府主管部门大多只能从本部门的业务角度出发来认识和处理资源，难以实现“大旅游”、“大管理”的目标。

4、自1981年我国建立国家风景名胜区制度以来，政府对国家风景名胜区基本上没有进行财政预算的直接投资，一般是以风景区门票不纳税或低税率，全部返还风景区的方式，视作国家对风景区保护和管理工作的资金投入。

这样就导致了风景区内的经营性项目运作主体众多，主要包括风景区管理委员会、国家行政主管部门和各级地方政府，使得风景名胜区在经营管理上多家插手、政出多门、各行其是，从部门利益和局部利益出发，画地为牢，造成风景资源破坏和管理混乱。

5、由于我国目前经济实力有限，不得不将风景区的管理权限层层下放。

在现实中似乎谁都可以代替国家行使管理权。

到底由哪个部门代替国家行使管理权，最能发挥风景名胜区作为一种资源的社会价值和经济价值?这是在风景名胜区经营管理体制改革中必须要重新考虑的一个问题。

6、目前的怪圈:一方面由于景区业投融资体制的单一，资金缺乏，使景区业长期处于低水平的开发状态，且日渐成为旅游业进一步发展的新的瓶颈，另一方面资本却累累碰壁景区业。

来源：《风景名胜区经营管理体制研究》李松柏西北大学硕士论文最初资料一、我国风景名胜区管理体制的问题1．多头管理，缺乏权威许多学者认为①，我国风景名胜资源名义上属国家所有，但实际上中央、省、市、县各级政府及其部门都能出面操作，在一个资源类型比较齐全的风景名胜区中，管理就可能涉及和牵涉到旅游、城建、林业、文物、宗教、环保等职能主管部门②，各部门都代表国家行使各自的所有权与管理权，综合管理和决策及协调机构、职能监测机构、基层执行机构以及其他各种机构应有的权力及关系界定不是很清晰，履行职能与设定职能不一致，管理缺乏权威性，各部门、单位都从本部门的利益出发，形成了在各个部门管理权限和利益分割下对风景名胜区资源占有的人为分割。

在尚未建立强有力的横向协调机制的情况下，风景名胜区无法制定和贯彻统一的开发建设规划，景区内重复建设，低水平规划，部门法规冲突甚至扯皮在所难免。

2．多重目标，难以兼顾国家风景名胜区有些同时还是世界自然文化遗产、国家森林公园、国家重点文物保护单位等。

传统体制下的风景名胜区管理部门既有保护的职能，又有发展经济、解决就业和社区管理的职能③。

承担职能的多样化使风景名胜区企业的经营管理变得不伦不类，因为财力不足，很多不应该作为企业的公益事业也在进行企业化运作，但机制上又是落后的。

也有的明确是企业，但又赋予了一定的政府职能，尤其是一些大的山岳型风景区都是这样的体制①。

3．国家所有，名不副实依据现行法律，风景名胜资源属于国家所有，由国务院代表国家行使资源所有权，各级政府和部门对风景名胜资源实行分级管理。

这种管理模式下，由于没有一个惟一的权威部门代表国家行使所有者权力，致使国家所有权实现形式不清晰。

实践中资产的管理者是谁也不明确。

也就是说，由于机制不明，当地政府(县一级政府)扮演着国有资产全权代理人的角色，行使着资产管理权。

由于管理权与经营权、所有权三权合一，加上国家所有权人对三权合一的实体缺乏法律上、制度上的监督控制，国家所有者权益被侵蚀，国家产权主体地位被削弱，国有资源价值补偿与价值实现名不副实②。

4．资金不足，发展困难现行体制导致的资金投入不足造成了风景名胜区资源保护与可持续发展困难。

在财政拨款有限的情况下，风景名胜区要考虑职工生计问题，只能勉强维护现状，谈不上有效保护和积极建设，如何拓宽资金投入的渠道，解决风景名胜区发展的瓶颈制约，成为风景名胜区管理体制改革和经营机制创新的内在动力③。

5．政企不分，政事不分在许多风景名胜区中，由于条块分割和政、企、事不分，政府机关的衙门作风与旧国营企业的各种弊端兼而有之。

在经营上，基本上是等客上门，很少主动宣传促销；在经济收支上，财政拨款十单位创收，盈了归“自己”，亏了归“国家”；在劳动人事制度上，机构臃肿，冗员众多，“铁饭碗”、“铁交椅”雷打不动；在分配制度上：，死工资、“大锅饭”，平均主义盛行①。

不仅如此，政事不分，政府部门自身对其归口管理的事业单位实施监督，直接影响了监督的有效性和公正性。

这种管理体制和经营机制，一方面会造成风景名胜资源闲置破坏；另一方面则带来了开发经营中的无序、低效甚至破坏现象，严重困扰了资源环境保护及风景名胜区事业、旅游业与地方经济的发展。

二：我国风景名胜区经营管理体制的现状截至2002年底，我国有国家级风景名胜区151个，省县级558个，面积9.6万平方公里，占国土总面积的1%。

“由于我国目前尚未建立风景名胜区、自然保护区和国家森林公园的详细分类划分。

因此，存在一些自然保护区、国家森林公园与风景名胜区命名重叠的现象。

我国的风景名胜区是由建设部门主管的，自然保护区是由国家森林总局和国家环保局主管，而国家森林公园则是由国家森林总局主管。

这种分工管理格局导致政府主管部门大多只能从本部门的业务角度出发来认识和处理资源，难以实现“大旅游”、“大管理”的目标。

自1981年我国建立国家风景名胜区制度以来，政府对国家风景名胜区基本上没有进行财政预算内的直接投资，一般是以风景区门票不纳税或低税率，全部返还风景区的方式，视作国家对风景区保护和管理工作的资金投入。

于是各部门就占山为王，在位置优越，环境优美的地域建立各种各样的干休所、疗养院。

后来这些单位在政企分开政策的要求下，部分这种单位脱离原管理部门成为企业，自主经营，但在人员构成上却与原管理部门有着千丝万缕的联系。

还有一些单位摇身一变成了各式各样的培训中心，挂羊头卖狗肉，实属盈利性单位。

这样就导致了风景区内的经营性项目运作主体众多，主要包括风景区管理委员会、国家行政主管部门和各级地方政府，使得风景名胜区在经营管理上多家插手、政出多门、各行其是，从部门利益和局部利益出发，画地为牢，造成风景资源破坏和管理混乱。

再加上我国理论界一般都视国家风景名胜区资源为社会公共产品，由国家所有和经营就顺理成章了。

但由于我国目前经济实力有限，不得不将风景区的管理权限层层下放。

在现实中似乎谁都可以代替国家行使管理权。

到底由哪个部门代替国家行使管理权，最能发挥风景名胜区作为一种资源的社会价值和经济价值?这是在风景名胜区经营管理体制改革中必须要重新考虑的一个问题。

国家部委不也是在不断的进行调整以适应不同时期管理工作重心转移的需要吗?由于近年来国内旅游消费的兴起，使得国家风景名胜区资源的价值显化，地方政府、政府部门、当地老百姓都对风景区的开发倾注了很大的热情，风景区原有管理部门在权利受损的情况下，纷纷投书它的上级国家部委，希望通过他们所属的上级部委的权威来维持他的势力范围。

这样就出现了目前的怪圈:一方面由于景区业投融资体制的单一，资金缺乏，使景区业长期处于低水平的开发状态，且日渐成为旅游业进一步发展的新的瓶颈，另一方面资本却累累碰壁景区业。

从四川十大景区经营权的出让，到山东曲阜“三孔”文物景区经营权的转让，再到桂林阳朔核心风景区经营权的转让，再到湖北五当山经营权的转让谈判……如果不进行风景名胜区经营管理体制的改革，这里的省略号就永远不会停止。

三：我国当前风景名胜区经营管理体制存在的问题我国风景名胜区数量众多，且规模、面积有大有小，级别有高有低。

从以上介绍的风景名胜区经营管理模式可以看出，它们的经营管理体制也存在较大的差别。

但总的来说，我国大多数风景区在经营管理体制上都存在以下问题:1现有的《风景区管理暂行条例》，只谈管理，不讲经营我国在改革开放初期的1981年就开始建立我国风景名胜区制度，1985年国务院颁布了《风景名胜区管理暂行条例》。

对所有风景名胜区依据其景物的观赏、文化、科学价值和环境质量、规模大小、游览条件等实行三级管理，即国家级、省级和市县级。

《条例》规定城乡建设环境保护部主管全国风景名胜区工作，地方各级人民政府建设部门主管本地区的风景名胜区工作，可以在风景名胜区依法设立人民政府，全面负责风景名胜区的保护、利用、规划和建设。

没有设立人民政府的，应当设立管理机构，在所属人民政府领导下，主持风景区的管理工作。

《条例》还规定风景名胜区规划，在所属人民政府领导下，由主管部门会同有关部门组织编制。

以上制度和《条例》的实施在当时确实起到过加强对风景名胜区的保护作用。

但该《条例》自颁布以来近二十年从未进行过修订。