第十一章中国社会保障的改革与20031017介绍

3、市场经济条件下中国传统社会保障 制度的问题
鉴于中国传统社会保障制度的缺陷，又 加之于各种历史原因以及改革的不到位和在发 展社会主义市场经济中出现的新情况、新矛盾、 新困难，还有不少问题有待研究解决。
一是单位化保障已力不从心
在单位保障体制下，单位背着沉重的“办社会” 包袱，劳动者也就成了“单位人”。引入市场机制 后，企业进入竞争状态，矛盾就逐渐显露且越来越 大，单位承担的保障已力不从心，原先稳定的单位 化保障状态出现了动摇，中国传统的单位保障网被 打破。
儿童社会福利
军人及其家属
城市居民最低生活保障 灾难救助
流浪乞讨人员救助
住房公积金制度 经济适用住房制度
廉租住房制度
工伤保险 生育保险
社会互助
图二：
城乡公共医疗卫生、公共ห้องสมุดไป่ตู้育、社会福利服务 城 市 社 会 保 障 制 度 农 村 社 会 保 障 制 度
养老、医疗保险 社会保险（养老、医疗、 失业、工伤、生育保险） 五保 制度 土地 保障 特困 救助 家庭 保障 低保 制度 灾害 救济
国家是从1986年10月进行劳动制度四项改革开 始的，当时称待业保险。 上海与国家同步建立待业保险制度，1992年进行 修改，1995年在全国首先改称为失业保险。
1999年1月国务院颁布了《失业保险条例》；同年 2月上海市政府发布了《上海市失业保险办法》，这个 办法一直执行到现在。 随即，全国各省、自治区和直辖市等陆续推出失业 保险办法。
2、中国传统社会保障制度的缺陷
改革开以来，随着我国经济体制改革的不断 深化，传统的社会保障制度与之相适应也进行 了一系列改革，并取得了长足的进步。然而， 由于社会保障的各个项目分别由几个有关部门 承担，造成多头管理，多家经办，政出多门， 加之改革又是从地方先起步，固然给形成完善 的社会保障体系带来了困难。
这是中国社会稳定面临的一个不可回避 的大问题！也是中国改革、发展中最大的 “结”！ 国企改革碰到最棘手的是这部分人，再 就业要解决的也是这部分人，多年来及至目 前社会保障重点要解决的还是这部分人！
这个“结”打开了，新的社会保障 体系也就能真正建立了！至少城市的社 会保障体系是可以建立起来了。
三是社会保障体系还缺乏强有力的资金支撑。 目前社会基本养老保险实行个人帐户，已 经退休的和将要退休的中老年职工的帐户很大 一部分是空的。国家欠了老职工一笔巨大的 “隐性债务”，而现在又用年轻人的钱来抵偿 这笔债务，客观上又欠了青年人一笔巨大的债 务。目前这笔债务据有关部门推算至少在几百 万亿。因此，如何补偿这笔巨大的 “隐性债务” 是个大问题。
以上海为例:
上海市政府于1991年11月成立 养老保险制度改革研究小组， 从1993年1月起,上海在全国率先 探索推行了社会统筹和个人帐户相 结合的基本养老保险模式。
党的十四届三中全会肯定了这个模式。1995年 3月起国务院决定在全国推行这个模式，各省市陆续 进行改革，出现了大帐户、中帐户和小帐户三种情况； 直到1997年7月全国才统一了企业职工基本养老 保险制度，终于实现了从分散走向集中，完成了基本 养老保险制度自下而上的改革。 与此同时，上海又进行了多层次的养老保险改革。 从1994年就开始进行单位补充养老保险试点， 1998年在面上推开。 总工会还推出了职工互助保障。 还引导有条件的个人投商业人寿保险。 一个多层次的养老保险格局已形成。
管理体制上，国家对各个保障项目，是按 照行政职能分工，分别由劳动、人事、卫生、 民政、工会等有关部门，来对不同的对象组织 实施。 除农民和城镇社会闲散人员外，由于城镇 进入劳动年龄段的公民几乎都进入企业或机关 事业单位就业，单位承担了保障的主要职能。 尽管传统的社会保障制度层次单一，不成体系， 但它对稳定社会，发展经济起到了不可磨灭的 重要作用。
五是各类基本社会保险改革发展还不平 衡，没有形成有效运作的整体。
原来的各类基本保险是独立成系统的，分属于不同 部门，没有形成系统工程。在基本社会保险制度改革方面， 又存在有的险种改革步子快，有的险种改革步子慢，没有 真正形成一个“安全网”。这种不成系统的保障，严重地 制约了国企改革和人员流动。
六是积极的就业政策与保障水平之间的矛 盾
社会保障应该具有就业保障的功能，其基金的支出， 构成社会消费需求，与经济扩张和收缩之间存在着一种 反向运动的内在联系。因此，只有达到充分的就业，才 会从根本上减轻社会保障的负担。 对下岗失业人员来说,他们需要保障,但更需要的是 就业,就业才是最积极、最活跃、最根本的保障。这是 因为中国保障的财力十分有限，难以承担长期的刚性保 障，单纯的保障，没有就业，也不能满足稳定的需要， 最终的出路还是促进就业。
一是社会保障各系统自成独立体系，互相 隔离，致使整个社会保障体系“支离破碎”， 形不成一张巨大完整的“安全网”。
二是社会保障各系统又各自为政，互不协调， 致使有的人重复享受，有的人却孤立无援。
→ “碎片化”的社会保障?
三是覆盖面狭窄，致使一部分人 还游离在社会保障网之外。 --断裂式社会保障？
四是社会保障或社会保险项目残缺 不全，致使广大职工特别是国企职工在 向社会主义市场经济全面过渡中有后顾 之忧。
国家保障是以中央和地方政府为责任主体， 面向全体社会成员，无偿提供有关物质援助，它 包括救济，福利，补贴，优抚和赈灾等。 单位保障是以单位为责任主体，以本单位职 工及其家属为对象，包括了就业、养老、工伤、 医疗、生育、遗属、困难和福利。 农村集体保障是以农村集体组织为责任主体， 以农民为对象，进行合作医疗和对五保户等特困 人员提供最基本的生活保障。
到目前已进行了三步改革： 第一步：基金的改革 第二步：制度的改革 第三步：管理的改革
第一步：基金的改革
建立社会养老保险的基金 国家是从1985年开始逐步展开的， 形式是实行企业退休费统筹。
主要作用是： 1、保障企业离退休人员基本生活； 2、缓解企业退休费用畸轻畸重负担。
第二步：制度的改革
建立社会统筹和个人帐户相结合的社会基 本养老保险模式。国家是从1991年6月作出 了改革企业养老保险制度的决定。 主要作用是： 1、适应社会主义市场经济的需要； 2、进一步保障离退休人员基本生活。
(四)生育保险改革
20世纪90年代中期，以江苏南通等地 市为主的全国不少地市县就开始探索社会生 育保险的改革，取得一定的进展。
(五)工伤保险改革
工伤保险的改革是整个社会保险改革中启动最 晚的一个险种。这是由于养老、医疗、失业三个险 种改革的压力太重所致。 1996年国家劳动部先发布了《企业职工工伤保 险试行办法》全国不少省市的企业从那时就开始按 照有关规定执行起来了。 在《企业职工工伤保险试行办法》实施了7年的 基础上，2003年4月27日国务院正式颁发了《工伤 保险条例》，并于2004年1月1日起正式实施。 目前，全国各地正在抓紧制定贯彻的实施办法。
到今年为止，上海养老保险制度 改革整整经历了10多年时间。 取得的成绩是有目共睹、无可非 议、也是难能可贵的，主要产生了以 下几个机制： 1、个人缴费机制； 2、多渠道筹集基金的机制； 3、部分积累的机制； 4、待遇与缴费挂钩的机制； 5、养老金正常增长的机制。
第三步：管理的改革 国家从1996年开始提出建立社会保障 社会化管理网络
困境与出路
----当代中国社会保障制度改革与发展
主要介绍四个方面
一、中国传统社会保障制度的特征和缺陷 二、中国社会保障制度改革的现状 三、国外经验和必须把握好的几个问题 四、中国社会保障制度深化改革的发展前景
一、中国传统社会保 障制度的特征和缺陷
1、中国传统社会保障制度的特征
我国传统的社会保障是以计划经济为 基础，其内容主要由国家保障、单位保障、 农村集体保障等三大板块组成，各保障项 目分别按三大板块来设置的，形成了相互 独立、互不交叉，又不成体系的“三张安 全网”。
这部分人比较适应老的模式。进入社会主义 市场经济后，老的模式已难以维持,而他们对旧体 制又比较留念，就业观念陈旧、市场意识薄弱， 不敢轻易走向市场；加之老的保障体制即将解体， 新的保障体系又尚未完善，使他们产生了极大的 担忧。这部分人的就业、保障解决不好，很可能 会引起社会波动。 国家如何将他们工作几十年已作过“扣除”的 部分给予适当的补偿（当前主要是养老、医疗、 住房）。
事实也充分说明：单位化保障体系必然解体，社 会化保障体系必然建立。
二是社会保险与劳动力流动不相吻合
目前社会保障制度改革滞后于劳动制度改革， 特别表现在原具有固定工身份的职工进入社会保 障新体系是一大难题； 据不完全统计：全国大约有5000多万的固定职 工，他们是在计划经济时期统包统配进单位工作 的。当时国家执行的是“低工资、低物价、高就 业”的“两低一高”政策，他们所有的保障都融 化在单位中。
二、中国社会保障 制度改革的现状
中国社会保障改革是从20世纪80年代中期 开始的。 首先是从社会保险入手，从养老保险开始突 破的。 随着中国改革、开放、发展、稳定的逐步深 入，社会保险的其他几个险种：失业、医疗、 生育、工伤改革也逐步展开。同步进行社会救 助和公共福利事业建设。
(一)养老保险改革
四是区域经济发展的严重不 平衡与全国要建立统一的社会保障 体系存在一定矛盾。
中国各地区的经济发展还相当不平衡，东南沿海地 区经济相对比较发达，特别是珠江三角洲和长江三角洲， 从业人员的工资水平和人民的生活水平，较之中部和西 北部要高。
经济发展的不平衡，导致劳动力价格的不平衡，劳 动力价格的不平衡又导致社会保障水平的不平衡。 在这样的情况下,全国要搞一个缴费比例、一个计发 办法、一个待遇标准是不现实的。这不仅不会促进经济 发展,在某种程度上还会制约经济发展。因此,要充分考 虑中国区域经济发展的不平衡,来设计社会保障体系。
主要作用是： 1、使“单位人”走向“社会人”； 2、使企业摆脱社会事务的负担。
主要内容是： 1、养老金社会化发放； 2、社会化查询和社区服务； 3、社会保障卡：一卡在手、保障无忧、走 遍神州、都可享受； 4、社区接纳管理退休人员等。