国内外应急管理发展综述

2001 年 9 月 11 日 ， 美 国 世 界 贸 易 中 心 突 发 了 令 人 震 惊 的 恐 怖 袭 击 事 件 。 2002 年 9 月 25 日 ，美 国 国 会 通 过 了 《国 土 安 全 法 案 》（The Homeland Security Act of 2002）， 并成立了国土安全部，而应急管理署被合并到美国国土 安全部。
除了应急通信网络，日本也很重视应急通信装备的研 究和使用，除了广泛适应的无线公网手机外，无线射频识 别技术在日本的应用已较为广泛，例如，如果有人被埋在 废墟堆里不能动弹或呼救的话，内置无线射频识别标签的 手机会告诉搜救人员被埋者所处的具体位置，使搜救者能 以最快的速度展开营救。 此外，无线射频识别标签还可以 实现人和物、人和场所的对话。 在救援物资上贴上这种标 签，就可以把握救援物资的数量，根据每个避难所的人数
日本重视灾害和突发公共事件应急管理的技术支撑 建设，逐步建立起了完善的应急信息化基础设施。
日本政府于 1996 年 5 月 11 日设立内阁 信 息 中 心 ，24 小时全天候搜集灾害相关的信息。日本政府建立了发达、完 善的防灾通信网络体系，包括：以政府各级部门为主，由 固定通信线路、卫星通信线路和移动通信线路组成的中 央防灾无线网； 以全国消防机构为主的消防防灾无线 网； 以自治体防灾机构和当地居民为主的都道县府、市 町村的防灾行政无线网；在应急过程中临时部署的互联 互通的防灾相互通信用无线网等。 此外，还建立起各种专 业类型的通信网，包括水防通信网、紧急联络通信网、警用 通信网、防卫用通信网、海上保安用通信网以及气象用通 信网等。
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观察与交流
发放物资，尽可能地做到合理分配。 2.3 欧盟应急管理发展情况
随着欧洲一体化进程的逐步深化，欧盟逐步整合各国 力量和资源，对 灾 难 和 突 发 应 急 事 件 及 时 响 应 。 2002 年 ， 欧盟成立欧洲联盟互助基金 （Council Regulation No 2012/ 2002 of 11 November 2002-establishing the European Union Solidarity Fund），以 欧 盟 规 章 （Regulation）的 形 式 规 定 了 互 助基金体制和运作机制，并确定与欧盟执委会、欧盟议会、 欧盟经济和社会委员会、区域（各国）委员会承诺义务以及 各方的责任，标志欧盟应急统一协调机制的形成。无数的自然灾害和社会灾难， 历朝历代一直把灾害的管理作为安抚民心、 稳定社会、巩 固统治的重要措施。 在不断完善灾害管理体制的过程中， 古代社会逐步形成了大量积极的灾害管理政策，如兴修水 利、植林垦荒、重农贵粟、扩大积储等。 在救灾过程中也逐
步形成了灾后赈济、调粟、养恤、安辑、蠲缓、放贷等规范有 效的灾害救助方法。 不仅如此，我国历史上灾害管理的实 践为我们留下了许多流芳百世的经典防御灾害工程，举世 瞩 目 的 都 江 堰 至 今 仍 然 发 挥 着 重 要 的 作 用 [4]。
近年来，美国应急管理发展迅速，应急立法活跃，除了 关心受灾人员安全外，美国应急管理对象还涉及动物安全 和救灾人员安全，比如，国会已经通过的《宠物撤退和运输 标 准 法 案 》 （pets evacuation and transportation standards act）和正在推进的救灾预备役军人的健康保险立法等 。
电信科学 2010 年第 12A 期
应急信息支持系统在美国应急体系中起着关键作 用，通过集群无线网、卫星通信等设施收集信息并加以 分析观察，以起到预防在先，提前准备的作用。 在调度指 挥时可以做到互联互通， 沟通了各系统之间的通信联 系、联系高效、指挥灵活，保证了在紧急状态下应急指挥 调度的效率。 2.2 日本应急管理发展概况
针 对 应 对 卡 特 里 娜 飓 风 （Hurricane Katrina）灾 害 联 邦 政 府 救 灾 工 作 的 不 足 ，2006 年 10 月 4 日 ， 美 国 国 会 通 过 了 《 卡 特 里 娜 灾 后 应 急 管 理 改 革 法 案 》 （Post-Katrina Emergency Management Reform Act of 2006）， 把 应 急 准 备 职责提升至联邦政府级别。
理支持技术的研究和实践自二战后就已经起步，并处于一 事一议的处理阶段，随着战后经济的恢复和发展，灾难和 事故频频发生，一事一议的处理方式凸显事故救灾的不连 续和效率低下等问题。 1950 年，美国国会制定了联邦救灾 计 划 （federal disaster relief program），从 而 应 急 救 灾 工 作 能 够连贯并有秩序地开展 ， 但 1950 年的联邦救灾计划也仅 仅是授权联邦政府协助州政府的应急救灾。 在具体实践 中，自然巨灾的应急救援和灾后重建工作的实际所需应急 能力往往超出地方州政府的能力范围之外。 1966 年，美国 国 会 通 过 了 《灾 难 救 助 法 案 》（Disaster Relief Act），进 一 步 拓展了联邦政府在灾后恢复重建等方面的救灾职责和权 限 。 1979 年 ， 美 国 总 统 吉 米·卡 特 组 建 美 国 应 急 管 理 署 （federal emergency management agency, FEMA）， 原 来 由 总
为了对一般灾害（non-major disaster）的应急响 应 进 行 更有效的授权，美国国会开展了复杂的相关研究、梳理了 各种救灾计划 ， 并于 1988 年通过了斯坦福减灾与应急救 援 法 案 （Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act of 1988），该 法 案 至 今 仍 是 美 国 应 急 管 理 署 的职权依据。
日本是一个自然灾害多发的国家，也是一个经济发达 国家， 一直以来比较注重灾害管理研究和应急管理体制、 机制和技术等方面的建设 ， 其发展历史可以追溯到 20 世 纪 50 年代（二战后 ）。 20 世 纪 50 年 代 ，日 本 就 制 定 了 《灾 害救助法案》、《消防组织法》等灾害管理法律，建立了以单 项灾种管理为主的 防 灾 救 灾 体 制 ；60 年 代 初 ，日 本 开 始 重 视防灾救灾的综合管理，制定了《灾害应对基本法》，对地 震、火山、台风等灾害实行全面预防和综合应对的管理体 制；1995 年阪 神 大 地 震 后 ，针 对 重 大 灾 害 应 对 能 力 不 足 的 现实，日本开始进行应急管理体制改革，把防灾救灾工作 的最高决策机构“中央防灾会议”，从原来的国土厅改为内 阁官房（中央政府办公厅），负责全面的防灾工作。
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统和其他联邦部门承担的突发事件应急管理职责统一由 应急管理署负责，其中包括国防部的国内防卫职责、住房 和城市发展部的联邦灾害救助职责、公共服务监管机构的 应急准备职责、科学和政策办公室的地震减灾职责等（总 统令 12148 号）， 几乎所有自然灾害和人为灾难的应急准 备、灾难减缓、应急响应和恢复重建等职责都归应急管理 署负责。
新中国之初， 中央政府就确定了统一的救灾领导体 制，成立了中央救灾委员会，统一领导、组织和协调灾害救 助事 务 。 1949 年 12 月 19 日 ，政 务 院 颁 布 《关 于 生 产 救 灾 的指示》， 要求各级人民政府必须组织生产救灾委员会， 1950 年 2 月 27 日 ，中 央 救 灾 委 员 会 成 立 ，统 筹 全 国 救 灾 工作[4] ,4 月 又 在 北 京 召 开 了 中 国 人 民 救 济 代 表 会 议 ，成 立 了中国人民救济总会。 在中央政府强有力的领导下，全国 上 下 同 心 协 力 ， 战 胜 了 连 年 不 断 的 自 然 灾 害 [5]。
为 更 好 地 开 展 应 急 管 理 工 作 ，美 国 应 急 管 理 署 （FEMA ） 围绕减灾、应急准备、应急反应和灾后恢复重建等核心工 作，大力推进应急管理技术支撑的研究与建设。 1998 年 11 月， FEMA 公布了 e-FEMA（FEMA 应急信息支持系统 ） IT 架构 1.0 版，包括：高性能和高可用性的交换骨干网 、通过现代 压缩技术和带宽共享提高网络效率、集成语音、视频和数 据 通 信 服 务 、 均 衡 使 用 公 共 交 换 网 和 VPN。 2001 年 ， FEMA IT 架 构 发 展 为 2.0 版 ， 提 出 了 实 现 e-FEMA 的 远 景目标。 当前，FEMA 应急信息支持系统发展为（美国）国 家 灾 害 事 件管理系统 （national incident management system）， 其中包括 命 令 系 统 、预 测 预 警 系 统 、资 源 管 理 系 统 、演 练 培训系统等。
欧盟互助基金用于发生重大灾害事件时使用，它区别 于其他的社会基金，它能够使社会灾难发生时快速高效地 采取行动和协助，如在紧急服务动员时，可以满足人们的 迫切需要、 有助于关键受损基础设施短期内恢复重建、是 受灾地区生活紧急恢复。 可以用于一个或多个地区、一个 或多个国家境内发生的重大自然灾害。
欧 盟 应 急 管 理 技 术 支 撑 系 统 为 e-Risk 系 统 。 e-Risk 系统是一个基于卫星通信的网络基础架构，为其成员国 实现跨国、跨专业、跨警种、高效及时处理突发公共事件 和 自 然 灾 害 提 供 支 持 服 务 ，该 系 统 于 2000 年 建 成 。 在 重 大事故发生后，救援人员常碰到通信系统被破坏、信道 严重堵塞等情况，导致救援人员无法与指挥中心和专家 小 组 及 时 联 系 。 基 于 这 种 情 况 ，e-Risk 利 用 卫 星 通 信 和 多 种通信手段来支持突发公共事件的管理。 考虑到救灾和 处理突发紧急事件必须分秒必争，救援单位利用“伽利 略”卫星定位系统，结合地面指挥调度系统和地理信息 系统，对事故现场进行精确定位，在最短的时间内到达 事发现场，开展救援和处置工作。 而利用多种通信手段 则表现在应急管理通信系统集成了有线语音系统、无线 语音系统、宽带卫星系统、数据网络系统、视频系统等多 个系统，配合应急管理和处置调度软件，使指挥中心、相 关联动单位、 专家小组和现场救援人员快速取得联系， 并在短时间里解决问题。