从广东省惠州市惠东县环境问题说开去

从广东省惠州市惠东县环境问题说开去
我的家乡由于位于中国广东省惠州市之东，故名为“惠东”，她依山傍海，风景秀丽，既有奇峰异石，又有海湾沙滩；既有名胜古迹，又有现代文明文化，景点众多，千姿百态，栩栩生辉。

他们就像一块块闪光的宝石镶嵌在惠东的版图上，又似一首首长诗，一幅幅画卷，展现在人们的面前。

多少英雄豪杰为之奋斗，为之添彩，又有多少文人墨客为之打扮，为之增辉。

可近些年来，工厂像雨后春笋在惠东安营扎寨，铸件厂、橡塑厂、印染厂、鞋业等好多企业迅速崛起，成了惠东经济发展的带头企业，也是各镇的骨干企业，但都是污染比较严重的企业，是废气、废水、废物等污染源的诞诞生地。

在这里，以前我们常常可以看到的青山流水，竟成了一条条“黄河”，河水就一直没清澈过，河里的水经常脏得不能洗东西，甚至连鱼虾的影子也难寻，为此老百姓没少埋怨过。

污染不仅仅是存在于工业区，还蔓延到了农村地区。

在惠东的一些村落，养猪业尤其发达，有的镇还有七八个养猪场。

在我们一味鼓吹“保护环境，人人有责”时，可会静下心来，思考一番环境污染的源头在哪里？我记得，一个人再脏，顶多也就是“不卫生”，从来没有被骂作“环境污染”的，显而易见，企业的生产运作是造成污染的主要源头。

而今天我们所谓的“环境保护”却停留在抓“卫生”上，我们可以为一个瓜子核抱打不平，又可知一个黑心作坊所造成的污染有多大？我们固然在环境保护中扮演着极其重要的角色，可那些企业的在这个系统中的作用会比我们小么？
历史表明，中国作为一个发展中国家，不可避免的也会走一遭别人走过的先发展经济、再治理污染的道路。

在经济增长与环境变化之间有一个共同的规律:一个国家在工业化进程中，会有一个环境污染随国内生产总值同步高速增长的时期，尤其是重化工业时代:但当GDP增长到一定程度，随着产业结构高级化，以及居民环境支付意愿的增强。

污染水平在到达转折点后就会随着GDP的增长反而戛然向下，直至污染水平重新回到环境容量之下，此即所谓环境库兹涅茨曲线，当年日本的发展过程就是这一规律。

但这个观点并未得到广泛的认同，原因在于，中国的国情太特殊，人口多，发展不平衡，在本国制造业尚不发达的情况下，是无法借助于全球化分工，直接进入高科技时代的。

所以我们必须面对环境保护与经济发展这个命题，这也是我们刻不容缓，任重道远的任务！
环境污染问题，在经济生产领域尤其是中小企业存在的问题，是不可懈怠和轻视的；改善化工安全生产和化学品安全管理体系，增强企业安全防患意识，提升环保部门的环境管理水平，从而更好地采取治理和应对突发环境事故，是当前急不可待的任务。

因此，改善人民的生活质量，而不危及后代人的利益，地方政府和业界应制定和实施更加严厉的安全生产、清洁生产、高效利用自然资源等法规和政策，以减少对中国本土、人类环境的污染。

乡镇政府负有保护环境，包括水、大气、土壤、海洋等环境各要素、自然生态系统区域、自然遗迹、人文遗迹等的义务。

乡镇政府应对本辖区的环境质量负责，并采取措施保护并改善环境质量。

乡镇政府在制定当地经济、社会发展计划及政策时，也需要制定当地的环境保护计划，并按照计划开展环境保护工作。

乡镇政府应当采取有效措施预防和制止环境污染的产生及危害，在出现环境污染纠纷以及发生跨区域的环境保护工作争议时，应当协调解决。

乡镇政府在发生环境污染或资源保护的紧急事件之时，需要作出相应的处置。

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乡镇政府可对本辖区内保护环境有突出成绩和贡献的单位和个人进行表彰和奖励，以促进社会其它单位和个人为环境保护作出贡献。

乡镇政府应该在辖区内开展环境保护的宣传和教育，普及环境科学知识，推广有利于环境的科学技术。

在梳理乡镇政府环境保护职权的立法规定之后，我们不难发现，既有的立法规定不但存在疏漏，而且存在相互冲突之处，宪法类法律、法规之中有冲突，如地方人民政府组织法与各地制定的乡镇人民政府组织法规之间的冲突；环境保护类法律与宪法类法律之间也有冲突，如对乡镇政府环境保护职权的不同规定。

我们有必要对其作出进一步的反思。

笔者认为，既有的关于乡镇政府环境保护职权立法的疏漏以及冲突之处可以归结为两大问题，即环境保护是否已经成为乡镇政府所应追求的独立价值，乡镇政府是否已经成为政府环境保护中的独立主体。

容笔者下文详述。

（一）乡镇政府是否成为环境保护独立主体
严格地说，既然环境保护法律规定了“一切单位和个人都有保护环境的义务”，那么乡镇政府作为一个组织实体必然也是环境保护的独立主体。

提出这个问题的意义在于，通过对乡镇政府环境保护独立主体地位的追问，来发现相较县级以上人民政府，现行法律、法规是否赋予乡镇政府足以履行环境保护职权的基本权限和条件。

依上文所述，乡镇政府环境保护职权的具体内容体现如下特点，即内容过于宽泛，缺乏明确的具体的职责；缺乏行使职责相应的处罚权、执行权等强制性权力；缺乏对其是否履行职责的有效监督等。

反观县级以上人民政府，其独有的环境保护职权包括如下内容：设置环境保护行政主管部门，对辖区内的环境保护工作实施统一管理，各有关部门依法定职权对环境保护的其他方面实施监督管理；发现严重环境污染威胁时，有权采取有效措施解除或减轻危害；对严重污染的企业、单位作出限期治理决定，在法定权限内责令其停业、关闭；为促进环境保护工作制定、提供优惠经济政策；处理下辖地方行政区域之间的环境保护争议，地方单位之间的土地争议等；批准职权范围内的土地等资源的利用等。

其中，省级人民政府还可以实施制定严于国家标准的地方环境质量标准和污染物排放标准；制定地方重点保护野生动植物名录；会同国家有关部门编制、修订重点区域（流域、地域、海域，自然保护区、水源保护区、酸雨或二氧化硫污染控制区等）的污染防治、环境保护计划，申请或批准建立自然保护区等职权。

县级以上人民政府环境保护职权的特点与乡镇政府环境保护职权的特点恰好相反，具有许多明确而具体的职责；拥有相应的管理机构；拥有行使职责所需的处罚权、执行权的权力等。

因而，在与县级以上政府的对比中产生了对乡镇政府是否成为环境保护主体的质疑。

在此存在着两个基本的前提，就是作为一个独立的主体，其应该具有自己有别于它主体的个性；另外，作为一个独立的主体，其所承担的权利和义务基本平衡。

而在环境保护中，乡镇政府所承担的职权仅仅是政府、国家、一切单位和个人这些上位概念所承担的职权的反映，是与县级以上人民政府所承担职权的
共性的体现。

立法并没有赋予乡镇政府独立于整个政府体系之外的，体现自身个性的环境保护职权。

其次，与县级以上政府相比，乡镇政府所承担的环境保护职权实际上更贴近于有职少权，甚或是有职无权。

乡镇政府环境保护方面的职责与权力的不平衡，特别是将其放置在上世纪九十年代以来的分权改革，财权上收、事权下放的大背景之中来看待之时，这种不平衡感更为明显。

因此，不难得出对乡镇政府环境保护独立主体地位的质疑。

（二）环境保护是否成为乡镇政府的独立价值
宪法以及地方政府组织法中对县级以上政府与乡镇政府在环境保护事项上的职权区分，使得环境保护是否能够成为乡镇政府的独立价值存在疑问。

如果立法者不是刻意否认乡镇政府环境保护职权的话，那么更为可能的解释就是立法者认为环境保护并不应成为乡镇政府的独立价值。

进而产生两种不同的解读。

其一，作为上级政府的独立价值之一的环境保护通过下级政府（乡镇政府）执行上级政府（县以上政府）决议、命令的形式，而非乡镇政府应履行的基本职权的形式，列入乡镇政府的职权清单。

环境保护消弭于“办理上级人民政府交办的其他事项”之内。

其二，基于环境保护与社会发展的种属关系以及列举加概括的立法方式，环境保护的价值隐身于“执行本行政区域内的经济和社会发展计划”，“管理本行政区域内的经济、教育、……等行政工作”之中。

乡镇政府也无需就环境保护事项专门向乡镇人民代表大会作出工作报告。

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