试论我国处理中央与地方关系的八大原则

平衡 的原 则 、 民权 利 决 定 公 共 权 力 原 则 、 动 地 方 积 极 性 原 则 、 政 区划 与 经 济 区域 相 协 调 原 则 、 公 调 行 行政 区 域 与 司 法 区域 相 分 离原 则 、 共 权 力 运 行 效 率 最 高原 则 以及 中 央与 地 方 关 系法制 化 原 则 。 八 项 原 则 对 于 公 这
法 确保政 策实 施 ， 会滋 长地方 怠于执 行 中央决 策 的惰 性 、 至 导致对 中央权威 的怀 疑 与藐视 。这 还 甚 是 一种 自上 而下的考 量 。（ ） ２ 地方 作为 本地利 益代 表 ， 然具 有寻 求本地 更快 、 好发 展 的积极 性 。 天 更 如果 中央政策 契合 了这一积 极性或 者为这一 积极性 的发挥 提供 了足够空 间 ， 政策 的实现会事 半功 则
法
律
试论我 国处理中央与
地方关 系的八大原则
郑 毅
（ 中央 民族 大 学法 学院博 士研 究生 、 治政府 与地 方制 度研 究 中心助 理研 究 员） 法
［ 要】 国 中 央 与地 方 关 系的发 展 ， 遵循 八 大 原 则 ， 摘 我 应 即统 一 性 与 灵 活 性 相 结 合 原 则 、 权 与 分权 相 集
倍； 反之 ， 既会挫 伤地方 积极性 ， 甚至会 将这种 积极性 转推到 同 中央政策相 对立 的立场上 去 。这是 一 种 自下而 上 的考量 。 三 ， 统一性 与灵活性 的统筹 观照 。 一与灵 活是一对 矛盾概 念 ， 第 对 统 如何 使两者 能 够在理性 背景下 达致最 优均衡 ， 是贯彻 统一性 与灵 活性相结 合原则 的关键 。这 除了要求 中央与地 方 两个方 面都能够 充分发 挥主观 能动性 ，有意识 地相互 协调 与配合 之外 ，如 下三个 方面较 为重要 ｏ
阐述 。［７４ 笔 者 以为 ， 彻这 一原 则 主要有 统 一性 、 １１７ １－２ ４ 贯 灵活 性 的各 自实现 与对统 一性 与灵 活性 的统筹 观照两个 层 面 。 第一 ， 统一 性而 言 ， 点 多在 中央 层面 。（ ） 国是 单一 制 的国家政 体 ， 就 焦 １我 中央 在央地 关 系 中具 有崇 高 、 超然 的宪法 地位 ， 国家根 本性 事 务 的决 策 者 、 是 实施 者 ； 方不 具有 明显独 立 的 宪 地
法地位 ， 其使 命 多在 于将 中央的决 策和精 神在本 地 区 良好 实施 。 因此 ， 中央决 策在 全 国范 围内 的统
一
恰 是该决 策在全 国各 地实现 的根 本前 提 。（ ） 中央角度 而 言 ， 追求 的要 旨在 于全 国统一 的政 ２从 其
令贯彻 。倘若失 去统一性 ， 势必 出现各 自为政 的乱局 ， 这与 国家根本 利益完 全背离 。第二 ， 就灵 活性 而言 ． 点多 在地方 层 面。 （ ） 方对 治理政 策 的根本追 求 在于有 关决 策对 于本 地实 践 的高度 针对 焦 １地 性 和契合性 。如果 中央政 策能够很 好适应 当地情 况 ， 么其就 会保持 较高 的实现程 度 ； 那 反之 ， 非但无
本 文 系教 育部 ２ ０ ０ ７年 度 人 文 社会 科 学研 究一 般 项 目《 中央 与 地 方 关 系法 制 化 研 究》 编 号 ： ７ ２ ０ ） 阶段 性 （ ＯＪ ０ ３ 的 Ａ８
研 究 成 果之 一 。
－Leabharlann ４ ・ ９ 《 南 学 》 ００年 第 ５期 西 ２１
法 律
的最优 实现 。当然 ， 然在 细节 上存 在诸 多差 别 ， 是 在指 导思想 、 则等 方 面却仍 要保 持在 中央层 虽 但 原
面 的高 度统 一 ， 即所谓 的“ ～体 ” 。对 于 “ 多元 ” 言 ，一 体 ” 而 “ 既是前 提 又是保 障。
早 在 １９ ９ ５年 ，江泽 民 同志就对 处理 中央与地 方关 系要 统一 性 与灵 活性相 结合 的观 点作 了充分
促 进 中 央与 地 方 关 系新 的 均衡 格 局 的形 成 具 有 重 要 意 义 。 【 键词 】 关 中央 与 地 方 关 系 ； 本 原 则 ； 析 基 分
［ 图分 类 号】 ２ ［ 献 标 识 码】 中 ＤＦ １ 文 Ａ
【 章 编 号】 ０ ３ ７ ６ （０ ０ ０ — ０９ ０ 文 １０ — ４ ２２ １ ）５ ０ ４ — ６
佳 切入 ． 疑是 统 一性 与灵 活 性相 结合 原则 的贯彻 与 实现 。第 二 ， 由我 国中央 与地 方关 系 多元 一 无 这 体 的基 本特 点所决 定 。我 国 的一 般行 政 区域 之 间在历史 、 化 、 会 、 文 社 经济 、 环境 等多 方 面存 在 差异 ，
处 理 它 们 同 中 央 间 的关 系 ， 自然 也 必 须 采 用 多 元 化 的 、 针 对 性 的 解 决 方 案 ， 样 才 能 达 到 既 定 效 果 有 这
为充分 调动 地方 积极性 原则 、 公共 权力 成本 最小 原则 改 为公共 权力 运行 效率 最高 原则 。 将
一
、
统一 性与 灵活 性相 结合 原则
处理 中央与 地 方关 系 ， 须 坚持 统 一性 与灵 活 性相 结合 的原则 。第一 ， 由辩证 唯 物 主义 的基 必 这 本 原理 所 决定 。 中央关 ， 意 志 能否 在全 国范 围 内无 差别 的 、 ｔ ｋ 其 有效 的贯彻 到 地方 最基 层 ； 方 则关 地 注 中央有 关政 策 的制定 能 否契 合本 地 区 的实 际 ， 利 于本 地 区长远 、 定 、 持续 的发展 。因此 ， 有 稳 可 如 何 维持 这一 矛盾 整体 结构性 均 衡 ， 成 为摆在 央地 关 系协调 者 面前 的首要 难题 。解 决这 一难 题 的最 就
学者 熊文 钊教 授 曾将 中央 与地方 关 系的原 则归 纳为 八个 方 面 ，即统一 性与 灵活 性相结 合原 则 、
集权 与分 权相 平衡 的原 则 、 民权利 决定公 共 权力 原则 、 公 地方 自治 原则 、 政 区划 与 经济 区域相 协调 行
原 则 、行 政 区域 与司法 区域 相分 离原 则 、公共 权力 成本 最小 原则 以及 中央与地 方关 系法 制化 原则 。 笔 者认 为 ， 中六个 原 则准 确 揭示 了 中央 与地 方关 系原 则 的 实质 。与 此 同时 ， 将地 方 自治 原 则改 其 应