村民自治运行：困境与对策

时代经 贸 ２ １ ０ １年 境 与 对 策
王俊 哲
（ 州 航空 工 业管 理 学 院会 计学 院 ，河 南 郑 郑州 ４ ０４ ） ５０ ６
【 摘 要 】村 民自治在实践中创造 了许多新的 民主形式 ，丰富 了我国的民主理论和实践 ，我 国农村基层 民主建设取得重要成就 ，同时也遇 到一些问题，要在制 度 、村务公开、 两委 关系和培养 乡村政治精英等方面实现村 民自治的发展。 【 关键 词】村 民自治；困境；对策
党 的十七 大报 告 首 次将 “ 层群 众 自治 制度 ”纳入 中 国特色 社 出 能适 用 于 所 有 村庄 、解 决村 民 自治 面 临 的所 有 问题 的 方 案 或模 基 会主义 政 治制 度的 范畴 ，这 意味着村 民 自治在我 国 民主政 治发展 中的 式 ，但 村 民 自治必 须要 解决 一 系列 最基 础 的 、普遍 性 的 问题 。 地位得 到 了进 一步提 升 ，党 的十七 届三 中全 会进一 步指 出： “ 健全 农 （ ）加 强村 民 自治 配套 制度 建 设 ，完 善冲 突 解决 机制 一 村 民主管 理制度 ”、 “ 进村 民 自治 制度化 、规范 化、程序 化 ”［ 。 推 】 ］ １ 完善 法 律制 度建 设 ． 广大农 民在村 民 自治的实 践中回顾村 民 自治所走过 的历程 可 以清 晰看 完 善 村 民 自治 相 关 法 律 制 度 ， 为 实 行 村 民 自治 营 造 良好 的 到 ：我 国农村 基层 民主建 设既取得 了许 多重要成就 ，也存 在一些值 得 社 会 法 制 环 境 。 在 宪法 原 则 的指 导 下 ， 以 法律 的形 式 对 村 民 自治 注意 的 问题 ，村 民 自治的发 展任重而 道远 。 的性 质 、村 民资 格 、村 民会 议 、村 民代表 会 议 等 的组 成 ， 以及 村 我 国村 民 自治 的运 行 困境 民委 员 会 与 各 种 国 家机 关 的法 律 关 系 作 出 明确 的界 定 ， 以保 证村 村 民 自治 是 指 村 民依 法 通 过 民 主 选 举 、 民 主 决 策 、 民主 管 民 自治 制 度 依 法 进行 ，不 受 任 何 国 家 机 关 的干 涉 ；研 究 制 定有 关 理 和 民主 监 督 的 形式 ，实 行 自我 教 育 、 自我 管 理 和 自我 服 务 ，协 程 序 法 ，对 村 民 自治 中 的选 举 、决 策 、 管 理 、监 督 等 程 序进 行 立 调 村 级 社 区 生产 、 生活 秩 序 的 一 项 基层 自治制 度 ，简 言 之 是 “ 三 法 ，保 障广 大 农 民能够 依 法 自治 ， 依 法 行 使并 维 护 自 己的 民 主权 自 ” 、 “四 民 主 ”制 度 ［３ 村 民 自治 推 动 了 我 国 民主 政 治 的 发 利 ；创 设保 障村 民 自治 的救 济 制度 。 ２。 展 ，但 是 在 实 践 中 并没 有 完 全 进 入 正 轨 。 随着 这 一 制 度 的 不 断推 ２ 规 范 执 法 行 为 ． 广 与实 施 ，存 在 的 问题 也 日益突 显 。 按 照法 律和 党 章规 定 明确分 工 ，使村 民委员 会和 村党 支 部各 自 （ ）村 民 自治 中 “四个 民主 ”发展 不 平衡 一 履 行好 自己职权 。保障村 民的选举 权和被选 举权 ，支持村 民会议进 行 在 村 民 自 治 发 展 过 程 中 ， 民 主 决 策 、 民 主 管 理 和 民 主 监 督 虽 民主决策 和 民主 管理 。要坚 持走群 众路线 ，坚持在 制度面前 人人平等 得 到 一 定 的 发展 ，但 与 民主 选 举 相 比，还 处 于 弱 势 地 位 ， 都 存在 的原则 ，坚 持依法 管理与 说服教育 相结合 的原则 ，采 取 民主 讨论 的方 或 多或 少 的 问题 。 法 、疏导 的方法 、说服教 育的方法 ，而不是 行政命 令的方法 、强制压 近 几年 来 ，在 一 些 村 民 自治 搞 得好 的地 方 ， 民主 选 举 得 到 了 服 的方法 ，建立严格 的奖 惩制度 ，全面推进村 级 民主 管理 。 不 断 完 善 。但 对 多数 农 村 而 言 ，民 主选 举 的情 况 并 不 容 乐 观 。在 ３ 强 化 监 督 力 度 ． 现 实 中 ， 有 的村 当选 的非 内定 候 选 人会 被 乡政 府 审 查 掉 ， 而 落选 村 务监 督委 员会 由村 民会 议 直选 产 生， 与党 支部 和村 委会 处 于 的 内定 候选 人会 被 直 接 增 补 为 村 委 会干 部 ，有 的 村 预 选 被 取 消 ， 平 行的地位 ，主要 的职能是 监督村 委会成员 和监督村 务的管理 ；各级 甚 至 就 不搞 民主 选 举 ；有 的村 基层 政府 对 民主 选 举 干 预 过 大村 民 人 大及其 常委会要把 贯彻 实施 《 民委员会 组织法 》作为一项 重要 的 村 选 举 意 愿难 以 实现 ，有 的村 民主选 举搞 形 式 ，走 过 场 等 等 ， 这些 政 治任 务 来抓 ，加 大执 法 监督 力度 ，主 动 做好 职责 范 围 内的各 项工 现象 让 民主 选 举可 望 不 可及 。 作 。行 政 、司 法机 关要 依 照 《 民委 员会 组织 法 》和有 关 法律 的规 村 按 照法 律 的规 定 ，村 民参 与 决策 主 要 通 过 参 加 村 民会 议 来 实 定 ，积极支 持村 民 自治活动 的进一 步开展 ，对 各种违 法行为要 及 时严 现 。但 在 实 践 中有 的村 民会 议 难 以 召 开 ， 即使 召 开 ， 一 般 也就 是 肃 查处 ，真 正做到有 法可依 、有法 必依 ，执 法必严 ，违法必究 ，为村 由户 主 或家 长参 与 ，在 某 种 程 度 上 剥夺 了妇 女 、 青 年 的 决策 权 ， 民 自治的发展 和完善 创造一 个有利 的法 律环境 。 与 直 接 民主 拉 开 了距 离 ，在 一 些 宗族 势 力 强 大 的 地 区 ， 村 民代 表 （ ）坚 持村 务公开 ，建立健全 “四个 民主 ”机制 二 会 议 的 代表 往 往 被 家 族 所 占据 ， 并 不 能真 正 代 表 并 反 映 农 民 的意 村 务 公 开是 村 民 当家 作 主 的 真 正 体现 ，是 村 民 自治 的核 心 内 愿 ，决 策主 体 的不 广泛 和 决 策 内容 的不 公正 是 亟待 解 决 的难题 。 容 。离开 了村 务公开 ，村 民的 自我 管理 、 自我 教育 、 自我服务 、 自我 民主 管理 主要 通 过村 规 民约 、村 务 公开来 实现 。近 年 来有 关村 发展 和一切 民主权 利都将 流于形 式Ｅ 。落实村 务公开 ，必须要 有一套 ４ ］ 民 自治 的信 访量 逐 年增 加 ，除 了一 部分 反 映村 委会 选举 方 面 的 问题 ，健 全规 范 的制 度作 保 障 ，如村 民代 表会 议 制度 、村 民委 员会 理 财制 外 ，绝 大部分 反映 的是村级财 务不公 开 、农 民群众不 知情 、村 干部贪 度 、集体 资产 管理制度 、项 目招标承包 公开制 度、村 务公开定 期检查 污和 挥霍 公 款 、乡 村干 部违 法 行政 等 。有些 政 府 官员传 统 的 “ 管 制度 等等 。 官 民 ”， “ 管贵 民轻 ”的思想仍 然严重存 在 ，使 得 民主管 理成为 空谈 。 （ ）妥善 处理 好 村委 会和 村 党支 部 的关 系 三 作 为村 民 自治制度 的内部 保 障机 制 ，民主 监 督是最 为 脆弱 的 部 村 “ 两委 ”的矛盾 主 要表 现在 对村 级 事务 权 力的争 夺 上 ，在处 分 。在 实践 中有 的村村 民会议难 以召 开 ，村 民代表会议 制度没 有被广 理村 两委关系 失调 的问题上 ，全 国各地 也作 了不少有 益的探索 ，其成 泛 建立 ，因此靠 村 民会 议或村 民代表会 议来监 督 ，制约 村委会 的权力 果主 要有 以下 两种模 式： “ 一肩 挑 ”模 式和 “ 两票 ”模 式 。所 谓 “ 一 往 往落 空 。有 的村 民由于惧 怕村 干部 的报复 ，农 民 “ 告状 ”或 上访 的 肩挑 ”模式就 是村支 书和村主任 由一人 担任 的模 式 。县乡领导对 这种 风 险成本 增高 ，所 以民主监 督的渠道不 畅通 ，监督软化 ，致使 村委会 模式 普遍看好 ，一些地 区把这 一模式 当做制度创 新而大 力推广 。 “ 一 权 力难 以受到制 约 。 肩挑 ”模式在 减少村干 部 的数 量 ，减轻 农 民负担；简化 两委关 系，提 （ ）村 “ 二 两委 ”关系紧 张，乡村 干部 能力 不足 高村 级组织 的工作效率 等方面确 实发挥 了作用 。 村 “ 委 ”是 村党 支 部委 员会 与村 民委 员 会 的简称 ，两 委 关系 两 “ 票 ”模 式 就 是 党 支 部委 员 的选 举 先 经 过党 员和 村 民 以无 两 主 要表现 为权力 关系 ，即两者对 权力 的诉求 。一些地方 的村党 组织为 记 名投 票方 式 得 到 多 数 推 荐 后再 由党 员 大 会 选举 产 生 ，亦 称 “两 维 护 自身 的领 导地位 ，对 村委会 提 出的要求开 展的活动 不关心 、不支 推 一选 ” 。 “ 票 ”模 式 增 加 了党 支 部 在 村 民 自治 中权 力 的 合 法 两 持 ，更甚 者 ，当选的村委 会干部 与其存 在分歧 或磨擦 时，村党 组织便 性 ，使 党 支 部 获 得 更 多 的 民 意支 持 ， 同时 也 使 村党 支 部 认 识 到 自 采 取孤 立 、抬 杠 、掌 控财 政 权力 等 方式 弱化 村委 会 的地 位和 功 能 ， 身 的权 力 、地 位 的巩 固 有赖 于村 民 的信 任 度 。 这样 就 能 使 党 支 部 架 空村 委 会 的权 力 。村委 会 认 为 自己 的权力 是村 民给 的