第8章现代公共政策执行

p第8章现代公共政策执行政策经合法化过程后，一经采纳即进入政策执行阶段。

政策执行是政策生命过程最重要的环节，本章主要介绍政策执行的含义、特点、执行模型以及有效执行应具备的各种条件等。

第1 节政策执行问题的由来一、政策执行问题的提起及其重要性二、政策执行的概念及其争论政策执行的概念P27－28政策执行的含义什么是政策执行？简单地说，政策执行是政策方案被采纳之后，把政策所规定的内容转变为现实的过程。

政策被采纳后便是政策执行的开始，但此时已经合法化的方案仍是观念形态的东西，政策执行就是要把这种观念形态的东西变成现实形态的东西。

具体地说，政策执行本质上是遵循政策指令所进行的变革，是为了实现政策目标而重新调整行为模式的过程，是将一种政策付诸实施的各项活动。

对政策执行的界定学术界从两个不同的角度给以描述。

一个是行动学派，另一个是组织理论学派。

所谓行动学派诚如查尔斯·奥·琼斯所言：“政策执行是将一项政策付诸实施的各项活动，在诸多活动中，要以解释、组织和实施三者最为重要。

所谓解释是将政策的内容转化为民众所能接受和理解的指令；所谓组织是指建立政策执行机构，拟定执行的办法，从而实现政策目标；所谓实施是由执行机关提供例行的服务与设备，支付经费，从而完成议定的政策目标。

”①可见行动学派十分关注政策作为行动指南的指导作用。

行动学派的特征：P167组织理论学派则强调执行组织机构的作用。

综合上述两种学派的观点，我们可以把政策执行理解为一个过程，它是政策执行者运用各种政策资源，通过建立组织机构，采取解释、实施、务、宣传等各种行动将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。

三、政策执行与政策效果政策执行重在执行WTO规则“入世”与我国的行政管理2001年12月11日，我国成为WTO的正式成员，是已经决定了的事情，不会再有更改了。

“入世”对于我国的行政管理体制和行政法，应当说是有着巨大影响的。

但是，由于国内主流媒体仅将注意力集中在“入世”对经济的影响方面，是我们错误地认为，“入世”后我们的政府还是原样的政府，因此，我们的管理手段可以依然照旧，依然我行我素。

这是非常危险的认识；基于这种认识，我们将会遭至无法弥补的损失和无法挽回的损害。

WTO对成员国政府的要求是十分严格的：成员国必须遵守WTO规则和政府承诺，否则将遭至起诉。

因此，“入世”首先应当是政府入世，是政府的规则和管理的入世。

众所周知，我国一直缺乏法治的传统，行政管理一直停留在低级水平上，仍然是僵硬的、专制的行政管理体制。

这种行政管理体制与WTO的要求相去甚远。

如果我们的行政管理不加以改进，如果我们不深入研究WTO规则，不严格执行WTO协定和我们政府的承诺，被起诉并败诉，承担违反WTO协议的责任，是不可避免的，并且是会经常发生的。

在官方的主流媒体上，我们至今仍然看不到我国政府究竟作了哪些承诺；作为各级必须遵守的法律准则，没有被公开发布，那么我们又何以执行呢？这种局面应当立即结束，否则，我们的损失不是更大么。

官方的主流媒体应当对“我们的行政管理如何应对入世”、我们的行政法如何相应入世等一系列问题进行广泛深入地报导，而不能担心因此会引起管理层的混乱。

既然加入WTO成为不可逆转的现实，我们为什么要回避这一问题呢？我们应对面对现实，勇敢地面对“入世”对我国行政管理体制将产生巨大和深刻的影响这一不可回避的现实。

这样，我们行政法学家、行政法工作者，将责无旁贷地要担当起开拓中国行政法治先河的重任，是我国的行政管理摒弃人治，真正纳入法治化轨道，以积极的姿态迎接“入世”的挑战。

作者认为，中国长期以来被国际社会看作是一个透明度较差的国家，事实上也确实存在着这方面问题。

在公开的法律、法规之外，又制订若干“内部决定”、“红头文件”，甚至这些决定／文件比法律还重要，某些官员的讲话比法规更有效，普遍存在着所谓“黑箱作业”的状况。

入世后，中国的司法机关应树立公正、公开、廉洁、高效的形象，提供制度上的保证，创造良好的司法环境。

●创造良好的司法环境●提高运作透明度为什么会有“黑箱作业”呢？笔者认为有如下几个原因：一、中国几千年传统文化中注重“人治”和权力，而忽视法律观念，人们的法律意识普遍淡薄，对“黑箱作业”不以为过；二、计划经济的管理模式习惯于行政干预，所谓“计划赶不上变化，变化赶不上电话，电话赶不上长官的嘴巴”；三、方便“权钱交易”，在公平的公开竞争中得不到的利益可以通过“私下公关”而拿到手。

显然，“黑箱作业”与市场经济规律背道而驰，是阻碍建立公平、透明的法律体系的绊脚石，理应彻底搬掉。

在加入世贸组织的谈判中，中国承诺：以后所有的涉外经济法规都将透明，黑箱操作的内部文件不复存在。

更为可喜的是，中国政府的官员们现在已经认识到，如果法律法规不透明，就必然存在着很大的主观随意性，也就不可能真正建成公平的市场经济体系。

而要想从根本上杜绝政府官员，干部队伍的腐败问题，也必须按照市场经济规则办事，这正是经济体制改革必须解决的一大难题。

中国对外贸易经济合作部副部长、首席谈判代表龙永图去年年底，在香港出席一次“政策研讨会”时，阐述了中国履行透明度原则的具体做法，概括起来有如下几点：一、中国承诺在加入世贸组织后，所有对外贸易活动只执行已公布的法律法规及其他措施，任何未经正式公布的内部文件或规定都不能执行。

二、为了保证法律法规的透明度，将在指定的官方刊物上专门公布所有对外经济贸易方面的法律法规，任何世贸组织成员、企业及个人都能从该刊物上获得中国法律法规的最新进展。

三、在有关外贸法律规定出台之前，除涉及国家安全如汇率变化等重要措施以外，都要有一段时间提请企业及各方面予以评论，以确保所颁布的规定符合实际情况和市场经济规则。

四、将建立企业咨询及投诉机制，由中央政府设立法律咨询点，确保任何企业的法律问题都可以在30天之内得到答复，最多不超过45天，等等。

西方普遍担心中国地方政府不遵守入世协议和讯财经11月20日消息中国入世为今后的市场开放定下了一个基调。

但是，中国的承诺并不能让外资尤其是西方国家完全放心。

他们普遍担心，中国在入世协议中作出了重大让步，但今后中国政府会不会遵守这些协议，仍是个问题。

他们认为，中国今后在一些关键领域如农业，电信，金融等的开放仍成问题。

他们尤其担心，中国开放最大的麻烦是各地方政府不理会中央政府所做的承诺，仍然对市场进行封锁和保护。

这种担心十分普遍和强烈，在美国时代华纳下属有名的《亚洲新闻》杂志对分析员的采访中，就一再表明了这种担心，他们称中国的地方保护为“碎片”，担心这种碎片将在入世后长期存在，导致西方公司不得不同地方政府进行事实上的再次谈判。

（完）作为地方政府的法制官员，我也有着同样的担心：我太了解我国地方政府的法治状况了，封建割据式的地方管理体制，使中央的政策很难最终得以在全国的地方得到真正的全面实施；地方政府（当然首先是党委）眼睛只盯着上级政府（包含党委）的态度－所谓“村看乡，乡看县，全国都看国务院；国务院下文件，一级一级往下传”，就是我国严格的层级制度的典型反映，国家的法律、法规可以搁置不管，上一级的“红头文件”、内部指示、领导重要讲话必须执行。

这已是集几十年经验之大成，亦将是流行的趋势。

中国政府对WTO的承诺，象我们这样专业从事政府法制工作的目前尚不能从正式渠道知道全貌，地方政府的其他官员更从何而知？其对WTO协议和我国政府的承诺尚且不知，如何谈的上遵守；即便知道，几十年流传下来的“传统”，怎能在一时间丢弃？是以担心。

第2节政策执行模型一、史密斯模型史密斯为政策执行过程建立的模型由四个部分组成：（1）理想化的政策。

它是政策制定者试图导致的理想化的相互作用形式。

（2）目标群体。

它由受政策影响而必须采取新的相互作用形式的那些人组成，他们受政策最直接的影响，必须作出适当反应以符合政策要求。

（3）执行机构。

它通常是政府机构中负责政策执行的单位。

（4）环境因素。

它包括环境中影响政策执行或受政策执好影响的那些因素。

按照史密斯的观点，“可以把环境因素想象知为一种约束通道，政策的执行必须经过这个通道。

不同的文化社会、政治和经济状况可能对不同的政策起着支配作用。

例如，在第三世界国家，与地方自治有关的政策，可能在乡村一级受到基本的文化生活和社会生活方式这种环境因素的巨大限制”。

在过去，人们在政策研究或政策分析中往往把大部分精力集中在制定理想化的政策上，而较少注意目标群体，对于执行机构和环境因素则考虑得更少。

然而，政策实践，尤其是政策失败的教训告诉我们这样做是极其错误的，正如史密斯在其《政策执行过程》一文中所指出的：“理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素四者，为政策执行过程中所牵涉到的重大因素。

具体地说，政策的形式、政策的类型、政策的渊源、范围及受支持度、社会对政策的印象，执行机关的结构与人员、主管领导的方式和技巧、执行的能力与信心，目标群体的组织或制度化程度、接受领导的情形以及先前的政策经验，文化、社会经济与政治环境的不同，凡此等等均是政策执行过程中影响其成败所需考虑和认定的因素。

”事实证明，仅有理想化的政策的确尚不足以保证政策的成功，政策的制定与政策的执行之间有时仍存在着偌大的鸿沟，政策的成功即有效的政策执行还必须具备包括理想化政策在内的一系列条件，在下一节，我们将对有效政策执行的诸种条件分别予以更为具体、更为详细的考察。

2009-6-17 B二、霍恩和米特模型第三节影响政策执行的主要因素影响政策执行的主要因素。

一、政策决定政策决定概念。

1、政策的合法性政策的合法性的概念。

与P146相同。

政策的合法性主要指既定政策的两种属性：即是否符合法律；是否符合传统。

是否符合法律：首先，是否符合法律或法规的条款性的规定或规范。

其次，它是否符合法律或法规的原则或精神。

如，四川省某区委书记直接选举镇长，与现有组织法不符，都是她强调法律或法规的原则或精神。

既定政策的第二种属性：是否符合传统。

马克斯·韦伯关于统治合法性的研究，其目的是实证地分析各种既已成立的统治对于合法性的要求。

他的结论是任何统治者所认定的衡量合法性的普遍标准不外三种：A. 你必须遵从传统；B. 你必须服从法律；C. 你必须服从超凡的神力。

因此，当他们宣称自己代表了传统，符合法律或具有克里斯玛（charisma）力量时，他们的统治也就被分别称为传统型统治(traditional)、法理型统治(legal-rational)或克里斯玛型统治（charismatic）。

习惯和规矩很多年前，我所在的实验室有位硕士到美国验收一套世界银行贷款的设备，回来后说到他在美国过马路遇到的事情：他要过的那段马路车子并不很多，但人行道的指示灯总是红色的，他不知道如何过去。