第六章 公共政策内容的执行分析

一是“自上而下”（top-bottom或top-down）途径；二是“自下而上” （bottom-top或bottom-up）途径；三是“政策/行动连续统” （policy/action continum）途径；四是工具选择途径（instrumentchoice）。
政策执行研究的途径
1.“自上而下”（top-bottom或topdown）途径
因此，政策执行被看成是政策过程的“马掌问题”。
政策执行概念
▪ 涵义 ▪ 特点 ▪ 原则
美国政策学家艾利森认为：在实现政策目 标的过程中，方案拟定的作用只占10%，而 其余的90%取决于有效的执行。
政策
政策执行此前不受重视的主要原因：
▪ （1）一个天真的假定——政策能够得到贯 彻执行取得预期目标；
▪ （2）强调权威决策者的作用而排除了“低 层次”官员对执行过程的负责；
▪ （3）研究任务的困难——从方法论上看， 难以界定相关行动者；
▪ （4）时间和资源的巨大消耗。 —— 米德和霍恩（1975）
公共政策执行的涵义
公共政策执行是一个动态的过程，它是政策执行者 通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣 传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念 形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的 活动过程。
（一）对象的适用性 （二）执行的灵活性 （三）阶段的有序性 （四）过程的动态性 （五）执行的协调性 （六）执行的时限性
政策执行的作用
（一）确保政策目标的实现 （二）检验政策成效 （三）政策过程的中介性环节
执行失效的“浴盆原理”
高
失效率
中低时间初期 Nhomakorabea中期
后期
公共政策执行的原则
▪ 忠实执行与灵活运用相结合 ▪ 实事求是与开拓创新相结合 ▪ 迅速果断与注重效益相结合 ▪ 强制执行与说服宣传相结合
也被称为“以政策为中心的途径”或“政策制 定者透视”途径。这种途径假定，政策是由上层 规划或制定的，然后，它们被翻译或具体化为各 种指示，以便由下层的行政官员或职员执行。依 照这种途径，政策过程被看作是一种指挥链条， 其中，政治领导人形成政策偏好，而这种偏好随 行政层次的降低而不断被具体化，为下层行政官 员所执行。这种途径关注的焦点是政策制定者， 要考察他们做什么以及如何将政策付之于实践而 生效。普雷斯曼和韦达夫斯基的《执行》一书所 采取的正是这种途径。
谁执行？
从参与者和利益相关者思路来探索这一问题。 确定参与者的方式： a、交给一个新成立的组织来负责实施； b、授权给现存的行政单位来运作； c、将执行责任分派给多个行政部门，并要求它们将新的政
策融入各自当前的工作之中； d、不指定具体的执行单位。
政策执行的利益相关者
政策共同体的成员在政策方案被采纳后仍发挥着重要影 响。实际上，重大政策在立法程序中获得通过后，普通公众 对它的兴趣可能会有所下降，但利益相关者的热情依然如故 。其主要原因是政策执行中存在许多增减利益的变数，主要 有——
完美的政策执行必须具备的10大条件
▪ 霍格伍德和冈恩提出了完美的政策执行必须具备的10个先决条 件：
一、执行机构的外部环境没有对其构成足以使之瘫痪的限制。 二、拥有足够的时间和资源来执行政策。 三、不仅不存在总的资源的限制，而且在执行过程的每个阶段，
所需的资源都是足够的。 四、所要执行的政策建立在一个有效的因果关系理论的基础上。
第六章 公共政策方案的执行分析
▪ 政策执行的概念 ▪ 公共政策执行的研究 ▪ 公共政策执行的理论（行动理论、组织理论、博
弈理论） ▪ 影响公共政策执行的因素 ▪ 公共政策执行的模型 ▪ 公共政策执行过程与方式 ▪ 创造性执行公共政策问题 ▪ 中国政策执行的基本经验
“执行宪法比制定宪法困难得多。” ——W·威尔逊
理解政策执行
政策执行——将合法化的政策方案转变为行动的过 程。
涉及共同体认同尤其是集体行动这一社会科学的经 典难题。
政府管理改革实践中的核心问题：责任、绩效与工 具。
美国前国务卿鲍威尔谈美国政策执行：“人民选举总统来统 治国家，但总统很快会发现，他自己未必控制得了政府 机 构。总统的许多理想常常在这只怪兽从屁股被踢到头脑中有 感觉的这两年期间遭到挫折。”
a.政策从观念文字变成行动需要制定具体操作规程；
b.政策的执行过程可能会涉及竞争以及利益分配问题；
c.立法机关对政策执行进行监督和评估。
官员的类型
类型
特
点
一心往上爬的 人 保存既得利益 的人
狂热者
倡议者
权力、收入和声望差不多是他们的价值谱系中最重要的内容。
便利和安全对他们至关重要。与一心往上爬的人不同，保存既得 利益的人仅仅寻求维护已有的权力、收入和声望，而不是去扩大 它们。 他们忠诚于相对比较狭窄的政策和概念，如发展核潜艇。他们为 了权力而追求权力，又为了影响他们忠诚的政策而追求权力。我 们把这些政策称为他们的神圣政策。 他们忠诚的功能和组织比狂热者要广泛。他们也追求权力，因为 他们要对关系到那些功能和组织的政策和行动有重要的影响力。
五、因果之间的关系是直接的，中间几乎没有什么因素。
六、只有一个执行机构，其运作并不受制于任何其他机构；如 果必须引入其他机构，这一执行机构对其他机构的依赖程度， 无论从数量还是重要性来说，都必须达到最小化。
七、对所要实现的政策目标，必须完全理解和认可，并且在整 个政策执行过程中这些条件都存在。
八、在实现共同认可的政策目标的过程中，有可能对每一个政 策执行参与者所要履行的任务，按照严格时序，细致地进行 分解。
九、在于政策项目有关的各种要素之间，有着良好的沟通和协 调。
十、那些掌握权威的人可以要求并能够维持良好的服从
公共政策执行的研究
✓政策执行研究是一种相对新的现象，它的兴起以1973年普雷斯 曼（T. L. Pressman）和韦达夫斯基（A. Wildavsky）对美国 联邦政府的创造就业机会的政策项目——“奥克兰计划”执行的 跟踪研究而写成的报告《执行》（Implementation）一书的出 版作为标志。 ✓20世纪七八十年代，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了 一场研究政策执行的热潮，形成了声势颇大的“执行运动” （implementation movement）。这一时期，西方学者们提 出的政策执行研究的途径主要有如下几种：
政治家
他们忠诚于作为一个整体的社会，他们希望获得必要的权力对国 家的政策和行动产生重要的影响。在很大程度上，他们是利他的， 因为他们忠诚的对象是他们认为的“普遍的福利”。因此，政治 家很像公共行政教科书上说的官员。
资料来源：安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，中国人民大学出版社2006年版，第9章。
公共政策执行的特点