财政学案例分析1

公共财政学案例分析

————谁来填补养老基金缺口

贸易经济11

成员：苏春强 2111802220

王光瑞 2111802221

2013.11.28

题目：《关于“谁来填补养老金基金口”的案例分析》

班级：贸易经济11班

小组成员：苏春强贸易经济11 2111802220

王光瑞贸易经济11 2111802221

讨论过程：

（1）仔细研读案例，查找相关资料，适当展开，以确定分析方向和主体。

（2）通过阅读资料，结合当前社会现象，按照提示内容，运用所学的供需理论、博弈论等相关知识，对案例进行分析，并就案例所反映和折射的相关问题提出小组成员的见解。

（3）整合小组成员的见解，完成案例分析报告与演示稿。

一．案例简介：

《新民周刊》2012年第38期刊登复旦大学经济学院教授封进的文章说，持续扩大的养老基金缺口必须得到填补。谁来填补缺口？目前看有4个可能的来源。

一是国企红利。我国约有国有资产33.8万亿元，国企红利每年已经超过1万亿。2012年实际上缴比例约为7.4%，远低于欧美国家的20%-60%。若能将上缴比例提高到20%，则可有近2000亿的补贴用于养老保险。

二是外汇储备的投资收益。我国有外汇储备约3.4万亿美元，占GDP约50%，占全球外汇储备的三分之一。我国已经以此为基础建立了主权财富基金，期望通过更多元化的投资渠道，提高储备资产的收益率。用主权财富基金的收益补充养老基金是许多国家的做法。

三是社会保障基金。这一基金成立于2000年，主要用于应对今后的养老保险基金危机。如果今后有更多的国企红利、外汇储备投资收益划拨到社保基金，国家财政通过社保基金补贴养老金缺口不失为一种办法。

四是直接增加财政预算。加大财政对养老金的补贴是社会公平的需求，也是政府对之前养老金改革中的隐性债务埋单。

二、案例分析：

1、养老基金缺口的形成

（1）、统筹基金占用个人账户资金是形成养老金缺口的主要原因。

我国从传统的国家—单位保障制向国家—社会保障制度转变过程中，在探索中建立了世界上第一个统筹基金和个人账户相结合的养老保险制度。制度设计的初衷是统筹基金实行现收现付制，满足当期养老基金支付需要；个人账户实行积累制，账户里的钱只能在本人退休时才能发放，可以为将来人口老龄化积累资金。但现在除了部分进行个人账户试点的地区外，其他地区个人账户与统筹基金都是混账核算，大量个人账户的钱被用于当期发放，成了有名无实的空账。

（2）、“中人”的隐性债务进一步扩大养老金缺口。

国务院 1997 年颁发《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，采取了“老人”、“中人”和“新人”三种群体对应三种方法的计发方式，

分别是:老办法、过渡办法和新办法。其中规定对于“老人”，延续使用“现收现付”制的办法发放养老金；“中人”，在发放基础养老金、个人部分养老金的基础之上，还增加了工龄系数计算的过渡性养老金这一特殊项目，也就是说“中人”养老金有三个部分组成；“新人”，其养老保险金则由基础养老金保险和个人部分养老金构成。在这一逐渐过渡和转型的过程中，必将产生“转移成本”。转移成本是从现收现付制转向积累制产生的成本。也就是说，当用基金积累制代替现收现付制时，要用第二代人的福利来补偿第一代人的福利，第二代人的损失是必然的。在现收现付制下，“中人”为同代退休职工养老金支付缴费，而“中人”的养老金则由下一代人来买单。但养老保险体制的转变，使得“中人”在现收现付制下为获得退休权益而缴纳保险费得不到补偿，我国采取由社会统筹账户支付过渡性养老金，实现对这部分“中人”养老金承诺，形成“中人”的转移成本，也就是隐形债务。根据测算，到 2019 年，“中人”显性化债务量是“老人”显性化债务量的 37 倍。中人”是债务的主要偿付对象。“中人”债务所占比重之和为 91．36％，“老人”债务所占比重仅为 8．64％。

（3）、养老金保值增值能力弱也是养老金缺口增大的原因之一。

养老金保值增值能力弱也是养老金缺口增大的原因之一。我国养老金的主要投资方式是将资金存放银行，从中获取利息。从 2001 年到 2011 年间的十余年间，在通货膨胀等因素的影响下，中国养老保险基金实质是“缩水”近 6000 亿元。从世界范围看，养老保险基金要么是购买国债，要么是采用市场化投资运作，存银行的只有中国独此一家。在以银行存款为主的投资体制下，中国养老保险基金获得的年均收益率不到 2%，但过去 11 年间，中国年均通货膨胀率却高达 2.47%。以此推算，养老保险基金的损失约 6000 亿元。如按目前的财政补贴政策、缴费比例、覆盖面的推进速度等参数来估算，到 2020 年，中国基本养老保险累计余额将在 9万亿———11 万亿左右，8 年之后，中国基本养老保险基金的规模或将仅次于美国和日本，其保值增值压力届时将与外汇储备不差上下。

2、关于养老金缺口的分析

（1）、在制度转轨过程中，已经退休的“老人”没有缴纳养老金，已经工作多年的“中人”在制度建立前也未缴纳养老金，“老人”退休后领取的养老金和“中人”领取的部分养老金由统筹基金负担，形成了制度转轨成本。在统筹基金无法承担当期支出的情况下，不得不占用个人账户资金进行弥补。个人账户长期空账运行，将使养老保险由“部分积累制”蜕变为“现收现付制”，制度设计的初衷落空。

（2）、养老金转移成本大部分集中在“中人”过渡性养老金支付。因此，要解决好养老金隐性债务问题，必须要解决“中人”过渡性养老金支付问题。

（3）、当前，基本养老保险基金“走出”银行进行投资体制改革已经成为必然选择。应该让养老金“走进”资本市场，委托专业机构进行投资，以确保资金的保值增值。但事实上，我们目前的情况是：一是投资结构过于保守，投资品种单一。从投资体制到具体政策方面都缺乏对养老金运行进行有效指导，如国家政策规定：养老基金进行投资时银行存款和国债投资的比例不得低于50%，企业债、金融债的比例不得高于10%，证券投资基金和股票投资的比例不得高于40%，这与发达国家和地区主要投资于资本市场是截然不同的。二是养老基金缺乏统一规范管理。现阶段我国养老金实行的是区域性分级管理，养老金基本上处于三级地方（省、市、县）政府的分散管理之中。由于缺乏有效的风险分担和

制约机制，导致各方的责、权、利划分不清，各地养老金的运营各自为政，管理比较混乱，保值增值效果自然不佳。

3、弥补养老金缺口的途径

（1）、应建立公平公正统一的养老保险制度。

我国养老保险制度，有城镇企业的基本养老保险制度，机关事业单位的离退休制度，还有新型农村的社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度。一些地方还有针对农民工等不同职业的养老保险制度。一个人可以进入什么样的养老制度，主要取决于“身份”而不是“契约”。并且，不同的养老制度之间存在极为巨大悬殊的待遇鸿沟，这正如不久前社科院报告显示的，最高与最低养老金之间相差50倍。再如，个人缴费与养老待遇之间不成比例甚至完全脱节的不公平问题。机关事业人员在享受退休养老待遇前完全无须缴费，而其他社会居民则均需个人缴费，更诡异的是，需要个人缴费的养老待遇，反倒明显不如无须个人缴费的养老待遇。显然，在上述所有这些养老不公平问题得到充分解决之前，一味强调“延迟退休是大势所趋”，为它的实施“打预防针”，并没有太大意义，既不足以说服人们接受这一大势，也无助于确保充分顺应这一大势。须知，延迟退休固然是“大势所趋”，养老公平同样更是“大势所趋”，前者只不过是人口老龄化下的“大势”，而后者则是事关社会公平正义的更根本“大势”。因而加快制度整合，建立统一制度迫在眉睫。

（2）、大力发展养老金融，并逐步上升为国家层面的发展战略来解决，以期养老金的保值增值。

养老金入市一直是各方关注的话题。但养老金入市一直处于“狼来了”的状态，有关养老基金市场化投资的各种方案始终停留在纸面案头，长期议而不决，与之对照的却是日趋庞大的养老基金积累余额和资金的持续贬值缩水。以国家统计局城镇单位就业人员2010年的工资总额4.7万亿元为基数，假设个人账户养老金可以达到工资总额的8%，则每年进入城镇职工个人账户的养老金总额将达3760亿元。随着职工工资的增加，以及农村养老保险的发展，未来进入养老保险个人账户的资金量每年将达1万亿元。如此庞大的资金量如果不进行恰当的投资运营，其贬值额将十分巨大。到2011年底我国基本养老保险基金累计结余约2万亿元，但由于个人账户养老金入市无法律依据，与民生息息相关的养老金每年的利息损失高达300—500亿元，考虑到近几年居民消费价格指数的高企，通货膨胀造成的损失更为惊人。由此可见养老金存放在财政专户并不“安全”，每天都面临贬值的压力；而全国社会保障基金10年的运行经验表明，养老金投资资本市场未必不安全。只有打通养老金和资本市场之间的藩篱，才能一方面促进养老金的保值增值，另一方面促进资本市场的健康发展。资本市场一旦有了作为长期机构投资者的养老金，就有了“定海神针”，真正实现平稳、有序、健康发展。因此，如何在确保安全的情况下打开养老金入市投资的闸门，通过法律规范养老金的入市投资，实现养老金与资本市场的良性互动，是养老金融发展的重点。

（3）、多方论证，审慎研究延迟退休问题，适时推行弹性退休制度。

从现实上来说，延迟退休确实是大势所趋，主要体现在：一是英法等国已经超前开始实行延迟退休。二是在如今的医疗技术和科技技术保障下，社会死亡年龄已经大大推迟。过去60可以被称为老人，但是60岁已经被纳入中年的范畴。三是社会工作年限在进一步降低，延长工作时限是必须的。随着社会教育的进一步发达，越来越多的人选择读研、读博，所以按照现实平均工作年龄来说，整个社会的工作时间在进一步减少。四是过早退休是对人才的一种浪费。很多从事技

术工作的人才，是越老越吃香，如果在60岁就退休这本身就是一个人才资源浪费的行为。五是养老保险危机是需要官民共同应对的。还有就是我国现今已经迈入老年社会，如何让这些老人“老有所养”是个巨大的问题，若不能妥善安置他们，必将导致社会产生一个巨大的不稳定群体。综上，如何解决我国养老金缺口问题，要从改革我国整个养老保险制度着手，延退是人口进入老龄化社会的“大势”，西方很多国家已经实行了延迟退休制度，以应对老龄化社会。但根据我国国情，目前首要解决的大势当是“养老公平”，只有在公平公正的原则下，才能促使我国的养老保险制度朝着健康的方向发展。

4、各国改革的最新动向

在养老保险制度改革中各国主要采取了两种改革方式，一种是调整性改革，另一种是制度性改革。调整性改革即对影响养老金的各种变数进行变更，如给付替代率、保险费率、支付开始年龄等;制度性改革是指彻底变革养老保险制度，通过改革将其推向一种新的养老保险制度。

1、调整性改革措施

（1）、提高保费。很多国家通过提高保险费来增加基金收入，但同时也规定了保费上限。日本在2004 年改革时将保费提高至 18. 3% ，以后没再提高。德国在 2001 年改革中规定，将在 2020 年将保费提高到 20%，在 2030 年提高到 22%。由于保费提高涉及到政治问题，保费提高是有限度的，不能超过国民的负担能力，所以德国和日本都决定以后不再提高保费。

（2）给付削减。主要通过降低替代率、物价变动调整、给付条件变更三个方面来实施。日本给付替代率由 59% 降到 50%，德国由 70% 降至 64%。另外，日本还规定物价上涨不超过 0. 9% 就不启动养老金物价浮动机制。

（3）提高支付开始年龄。由于女性普遍比男性长寿，所以应该提高支付开始年龄、延长享受待遇所需的最低缴费年限，世界各国总体趋势是男女同样年龄。英国将在 2018 年将女性支付开始年龄从60 岁提高到 65 岁( 和男性一样) ，到 2020 年提高到 66 岁，并从 2034—2046 年提高到 68 岁。德国给付开始年龄男性将在 2001—2009 年从 63 岁提高到 65 岁，将在 2012—2029 年由 65 岁提高到 67岁; 女性将在 2001—2018 年从 60 岁提高到 65 岁。意大利在2008 年将支付开始年龄由 60 岁提高到65 岁。美国将在 2022 年支付开始年龄由 65 岁提高到 67 岁。韩国将在 2033 年将支付开始年龄由60 提高到 65 岁。日本厚生年金中女子将在 2030年、男子在 2025 年从 60 岁提高到 65 岁。法国将在2017 年从60 岁提高到 62 岁。瑞典虽然规定 61岁可以开始领取年金，但如果推迟领取可以提高领取额度，并试行弹性退休制度。4. 投入新财源。各国改革视点从考虑变更给付变为考虑变更负担，例如通过增加国库负担率、动用国家积累资金来扩大养老社会保险的基金来源渠道。一些国家还调整财源，如日本提高消费税用于社会保障费用，德国提高环境税用于社会保障，法国提高社会保障税等。以上的调整性改革有一定界限，其原因有二，一是国民的负担能力有限，超过国民负担的警戒线国民就对制度失去信心、不缴保费，造成养老金空洞化; 二是费用负担过重影响执政者的执政形象以及国家的稳定。

2、制度性改革

由于调整性改革有界限，有些国家在养老保险制度改革中采取制度性变革。制度性变革是对养老保险制度进行根本性改革，如由现收现付模式转变成积累模式，或相反。以瑞典为例，政府开始大力推行养老金制度改革，将过去现收现付型筹资模式逐渐改变为现收现付型与部分积累模式相结合的筹资模式( NDC) 。

在新制度中最突出的部分就是在收入关联养老金中引入名义账户制度，全称是名义缴费确定型养老制度。新制度不区分雇员、个体经营者、公务员，具有一定收入以上的人均强制参保，无业人员不在参保范围内。关于养老保险费率，雇员为17. 21% ( 个人缴纳 7. 0%、用人单位缴纳 10. 21%) 、个体经营者为 17. 21% ( 对于扣除保费的收入应该为 18. 5%，其中的 16% 纳入名义缴费确定型账户，剩余的 2. 5% 纳入实账缴费确定型账户) 。任何一个账户都有利息。收入关联养老金没有最低参保时间的要求，开始领取年龄为 61岁以后，领取人可自行选择具体年龄。“保证养老金”要求至少在瑞典居住 3 年，原则上从 65 岁开始领取。意大利、波兰都采用了 NDC 模式，其名义账户的利率计算方法不同，如瑞典用工资上涨率、意大利用 GDP 的增长率、波兰用总工资上涨率来计算。表面上个人拥有账户和记录，实际上是空账运转，领取年龄自由，只给付老龄年金，遗属和残疾分开。

三、案例延伸：

浙江金华的社保大案中，该省官员挪用社保金额达数亿元；而臭名昭著的上海社保基金案中，原上海市劳动和社会保障局局长祝均一违规拆借社保基金达32亿元；山西太原社保基金挪用诈骗案，涉案金额也近1.8亿元；此外，黑龙江阿城市社保局将918万元借给企业用做流动资金，河南濮阳市劳动保障局减免企业870多万元养老保险费换取六辆轿车使用等，造成的社保资金损失都是天文数字。2003年，广州市社保基金被挪用近9亿的事情曝光，到了2004年，广州市劳动局披露，大概有85%的社保基金被投入房地产行业，由此揪出广州市劳动保险公司经理刘雨宏从1993年到1996年期间，违规审批社保基金7亿余元非法运营，造成损失5.2亿元的惊天大案。而到了2007年4月2日，广东省人大常委会对广州社保基金管理的调研情况显示，广州尚有6.6亿元社保基金没有追回。

有学者严正指出，目前我们国家的基金管理非常混乱，因此，要想改善我国的养老金缺口这一问题，必须从制度设计上根本改变养老金的管理。

四、案例总结：

从以上分析中不难看出，填补我国养老基金的缺口在未来的中国将是任重道远的。除了从制度设计上根本改变养老金的管理，还需要建立公平公正统一的养老保险制度、多方论证，审慎研究延迟退休问题，适时推行弹性退休制度、我国的财政等各个方面共同努力，相信不远的将来我国养老基金缺口严重这一问题可以得到很好地解决。