城管执法突发事件和应急处置的理论分析

城管执法突发事件和应急处置的理论分析随着社会的发展、城市化的推进和城管执法工作的深化，越来越多的突发事件对政府部门提出了严峻挑战。

突发事件和应急处置已成为城管执法部门当前和将来的一项重要工作和任务，迫切需要我们增强危机意识，深入研究其内在规律，提高应急处置能力，以适应新形势的挑战，推动和谐社会的建设。

一、城管执法突发事件和应急处置的理论分析1、城管执法突发事件（危机）的概念和特征城管执法突发事件（危机）是指在城管执法工作过程中突然发生，造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失和严重社会危害，影响经济社会稳定和整治安定局面的紧急事件。

从实际工作来说，主要可分为执法过程中相对人的阻扰和暴力抗法事件、相对人或不明真相的群众冲击执法机关事件、突发的城管职责范围的城市公共基础设施安全事件和公共卫生事件等类型。

在原因上，主要是由于强制扣物、拆违、拆迁等城市管理热点难点问题引发，另外，干群关系紧张、执法人员态度粗暴、执法不当、执法不公引发不满等也是一个重要原因。

在性质上，绝大多数城管执法突发事件属于人民内部矛盾，因此，在处理上不可盲目上纲上线，激化矛盾。

同任何危机一样，城管执法突发事件也具有突发性、不确定性、多样性、破坏性、非线性对接并急剧扩大性等特征。

--突发性。

突发事件不同于日常性的执法管理工作，之所以被称为危机，主要是其发生发展出乎意料之外，并且态势超出了明显可控的范围。

如果不及时采取应对措施，将会造成更大的危害和损失。

由于应急处置的时间有限，要求我们必须马上作出决断和应对。

如查处违法占道等问题，应属于正常执法范围，由于各种因素突然发展成为暴力抗法事件。

--不确定性。

突发事件发生事先难以准确预测，发展趋势具有不确定性，结果也具有不确定性。

特别是在利益价值多元化的社会里，群体心态是突发事件发生的一个重要因素。

同样是矛盾冲突，群体心态不一样，演变结果大不相同。

在群体心态比较平稳、积极的情况下，矛盾冲突就容易化解；在群体心态消极乃至失衡的情况下，很小的矛盾也可能酿成重大突发性事件。

如去年发生的安徽池州事件开始就是一起普通的交通事故，事情并不大，也不难处置，但最终却演变成为上万群众聚集，部分群众围攻官员及警察，砸烧汽车、哄抢超市的重大群体性突发事件。

--多样性。

城管执法工作综合多个部门的执法权，涉及领域广、面广，危机事件种类和发生原因也呈现出多样性的特点。

特别是在强制扣物、拆违、行政强迁等工作中，经常是合理要求伴随非法行为，其原因、表现十分复杂，且互为交替。

执法人员一定要严格掌握政策，依法办事，决不能因我们工作上的失误激化矛盾，成为引发"事件"的导火线。

--破坏性。

执法工作往往涉及群众切实利益。

特别是街面执法，一开始就处在大众的高度关注和监督之下，执法人员的一举一动都事关政府形象，对我们的管理能力和执法能力是一大考验。

突发事件的发生和处置为社会广泛关注，具有极强的社会影响。

处置一有不妥，就会造成很大的负面影响。

有时候，事件的间接影响对我们的冲击往往比事件本身造成的损失和影响要大。

--非线性对接并急剧扩大性。

随着社会利益和群体的分化，下岗职工等弱势群体经常有一种情绪化的消极心态。

如果遇到不公平对待，往往表现比较激烈。

即使是一般大众遇到正常的执法情况，也会进行围观、起哄，而且往往会由"此"牵连到"彼"，这就是我们所说的非线性对接。

城管执法多发生在人群密集的街面，很容易成为社会矛盾爆发的"火山口"，特别值得我们注意。

2、应急处置城管执法突发事件（危机）的原则和要求充分认识到突发事件和危机发生的规律、特点，提高处置能力，最大程度地预防和减少突发事件及其造成的损害，是创建和谐社会的重要内容，是提高执政执法能力的客观要求，也是加强城市管理的重要任务。

根据城管执法突发事件（危机）的特点，应急处置要坚持如下原则和要求：--居安思危、预防为主原则。

最有效的危机处置是避免事件和危机的发生。

因为应急处置毕竟是一种被动的、回应性的行为，损失在客观上难以避免。

正如美国危机管理学家戴维·奥斯本和特德·盖布勒所说应急管理应"使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗"。

所以我们的重心应该是预防、化解和处置并重。

除了研究应急预案、工作机制、制度的建立，以及一旦事件发生如何有效处置外，更要做好平时日常工作和源头防范。

--反应快速、高效运转原则。

危机处置的关键是要了解和熟悉危机发生发展的特征和内在规律，事先做到心里有数，做好计划，并根据态势变化作出及时、科学的决策和妥善的处置。

鉴于应急的特点，一旦应急处置工作启动，各个环节都要做到高效运转。

特别是要从应急处置与常规工作之间的不同要求出发，制定应急状态下不同于常态下的规定，如及时明确指挥者或者特别授权于下级，视情灵敏反应、临机决断。

因此，要以属地中队为依托，以相邻中队为辅助，以专业队伍为后援，建立统一指挥、多级联动、高效敏捷的快速反应机制。

--敢于对话、临机处置原则。

所谓危机，危险中也蕴含着许多机会。

关键是各级领导要亲临一线，把握态势，勇于负责，敢于对话，注重宣传说服，注重临机处置。

如在处理中涉及群众较多或围观群众较多，对绝大多数群众而言，要以教育疏导为主，通过说服、教育、劝阻等办法，晓之以情，动之以理，示之以法，采用合法手段解决争端。

对于群众反映的问题，要高度重视，认真核实，能解决的要及时予以解决；暂时不能解决的，也要向群众讲清楚，求得群众的理解，避免问题进一步激化。

对那些不听教育劝阻，制造事端，危害社会稳定者，必须依法果断处置，以免造成更大损失。

在现场对话和宣传说服中，要有百折不挠、轻不放弃的精神，要有坚持到最后的决心和信心。

可采用综合手段，如心理施压五分钟，敢于坚持到最后一分钟。

--以人为本、损益合理原则。

城管执法工作的性质是解决人民内部矛盾。

解决人民内部矛盾注定我们不能用专政手段。

要特别注意以人为本和安全防护，要把保障公众健康和生命安全作为首要任务，尽可能避免和减少人员伤亡。

所采取的措施要与事件造成的性质、危害程度、阶段相适应。

在可选择的情况下，应选择对相对人损害较小的方式。

国务院《全面推进依法行政实施纲要》强调依法行政的一条基本要求就是行政管理"所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式"。

--整合资源、多元参与原则。

城管执法工作的性质特别是矛盾的多样性必然要求我们用多种手段手段来解决问题，注重部门之间、部门和公众之间的沟通协调。

要充分动员相关部门、社会力量，组织发挥志愿者队伍的作用。

我们在2006年执法工作意见中就专门提出，"要适时建立一支由城管执法队员和市民群众共同参与的突发事件和危机调解处置队伍，培养一批城管执法突发事件调处能手，在处理执法中的疑难杂症问题、群体事件、突发事件以及其他公共事件时，着力化解可能出现的暴力抗法倾向，把严格执法和亲民互动结合好，学会综合运用协调、引导乃至包容等手段,追求实实在在的城市管理效果，为提高执法效能、构建和谐社会打实基础"。

--依法规范、强化保障原则。

处置各种突发事件要坚持严格执法，依法行政，把处置纳入法制化轨道，从无序状态转变到有序状态。

要健全和完善城管执法突发事件应急处置相关的法规规章和制度，逐步推进突发事件应对工作的规范化、制度化。

做到在法律范围内解决问题，群体性突发事件的处置就更具权威性。

要根据应急管理多向发散的特点，加强技术装备、指挥平台的科技投入，建立预警、报告、监控、指挥等系统，强化处置突发事件的装备和技术保障，如做好取证等工作。

要完善应急组织体系，特别是专业队伍、专家队伍建设，增强全体执法人员的应急意识，提高应急能力。

要建立责任制，对应急过程中发生的不作为、乱作为、延误时机、组织不力等行为追究责任。

二、关于应急处置的三大系统建设应急组织、应急制度和应急运行三大系统构成了整个应急处置工作的主要框架，也是我们当前需要加强建设的重点所在。

1、应急处置的组织体系在纵向上，城管执法部门的应急处置体系可分为4个层级，即：队员→中队→区级（局）→市级（局）。

总的工作原则是市级统一领导、分级负责。

根据突发事件和危机的不同等级逐级上报、逐级响应。

在横向上，根据分工和作用的不同，可分为领导机构、指挥机构和现场实施机构三类机构。

在同一个事件中，这三类机构有不同的分工。

市级（局）、区级（局）为领导机构。

主要承担领导、指挥、协调和支援任务，相关领导兼任非常设性的领导小组职务，负责应急处置的管理工作。

市局指挥（投诉受理）中心、区局指挥（投诉受理）中心为指挥机构，承担应急处置的日常办事机构，履行值守应急、信息汇总和综合协调等职能，负责突发事件应急预案体系、应急信息平台建设、重大事件的应急处置、事件调查、事后评估、信息发布等工作。

事发地队员、中队以及专业处置队伍为现场实施机构，具体负责现场处置和指挥工作。

在整个组织体系中，重点要做好以下工作：--要有领导机构。

--要建立市局、区局两级指挥中心。

应急指挥中心的一个重要任务就是接到突发事件的报告后，应综合考虑各种因素，评估确定事件级别。

如属一般、较大事件，应迅速向区局有关领导报告。

中队长或区局有关领导应在规定内赶到现场，启动相应应急预案，组织指挥辖区力量进行处置。

如属重大、特别重大事件，应迅速向市局应急指挥中心报告并请求市局牵头组织指挥处置工作。

--要积极培养一支应急处置的专业队伍。

一是人员选择和组成。

长期以来，我们对应急处置工作研究不够深入，虽然有一批实践经验比较丰富的一线执法人员，但无论是在对应急处置的认识上，还是在掌握系统方法上，都还比较肤浅、零乱。

因此要注意吸收各种专家和社会力量，如公安、院校等部门应急处置相关方面的专家以及热心的社会专业人士，使这项工作逐步走上科学、规范、系统的道路。

更重要的是要尽快在城管执法部门一线培养一批素质高、理论强、实践经验丰富的专业处置人员，我们称之外危机调处能手或谈判专家。

要定期开展集中培训，强化应急处置系统理论，强化专业技能等方面训练，提高实战能力。

除此之外，我们还要对其他执法人员进行培训，提高其应对一般事件的能力。

二是开展应急处置技术和训练。

对专业队伍要邀请各方面专家开展心理、体能、谈判技巧等训练。

在实践中提高才干，在锻炼中存优去劣，培养出一支拖不垮、打不烂的危机处置精英队伍。

三是进行实战演练。

由于突发事件具有不确定性，发展态势千变万化，因此除了有一个完整的预案，还必须针对各类突发事件进行演练。

通过演练，发现存在的问题，不断完善应急预案。

尤其要对基层或者直接在第一线的领导者、指挥员进行模拟考核，以解决领导部署与实际工作的脱节，做到临危不乱，处置得力。