西方行政学说史

西方行政学说史政治：国家重大决策的制定活动和围绕重大决策以及相关问题的相互互动过程，其形式的国家政策和法律。

法律：国家用来规范全体公民行为的理性化规定，其形式是法律条文。

行政：国家政治决策和法律规定被实施的过程，其形式是行政行为。

威尔逊：公共行政之研究1887古德诺：政治与行政1900泰勒:《科学管理原理》1911年法约尔：工业管理与一般管理1916马克斯.韦伯：官僚制1920赫伯特.西蒙：管理行为19471.《行政之研究》威尔逊1.政治学研究围绕着政府体制、国家性质、主权的本质和地位、民权和王权（大众权力和王室特权）、政府实质及目的。

忽略了“如何富有启发性地、公平地、迅速而又没有摩擦的实施法律”的问题，即“行政管理”2.行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。

其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用和能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。

（政府能做什么？怎么做好？）3.威尔逊比较了早期时代的政府行政和现阶段的政府行政。

早期时代的政府靠命令行事，驱使着人民，全体人民处于管辖之下，缺乏民主，也就很少或没有在行政管理方面遇到问题。

而现在，全民的意见正在稳步地扩展成为一种关于国家职责的新观念，政府的职能日益变得更加复杂和困难，在数量上也同样大大增加。

4.威尔逊通过对当代世界主要国家的制度史的分析判断指出了一般政府发展所经历的三个时期：第一时期，绝对统治时期，是行政系统与绝对统治相适应的时期；第二时期，制定宪法废除绝对统治者并用人民的控制取而代之的时期，这一时期一般对行政管理有所忽视；第三时期，拥有权力的人民在他们掌握权利的新宪法的保障下，着手发展行政管理工作的时期。

5.威尔逊在美国发展行政科学的理想模式是通过某种方式建立一个有文化教养和自立精神的文官制度，以便开展活动同公众的思想保持密切的联系。

6.在行政管理活动中，公众舆论应该起权威性评判家的作用。

行政学研究中的最佳方法，必然能够赋予公众评论监督控制的权利，并与一切干扰公众舆论的活动相分离。

7.美国的理想模式是通过选举和公开性的协商建立一个有文化教养和自立精神的文官制度，能够有理智有力量地展开活动，同时与公众的思想保持紧密的联系。

8.在威尔逊规划的美国行政科学的蓝图中，威尔逊倾向使用比较的方法来观察美国自身的行政制度，以便客观地分析美国政治制度的优劣之处；作为美国行政科学之基础的原则，应该是实质上包含民主政策的原则；而使其走向美国式类型的倾向，一种为了追求共同目标而建立政府与政府之间联系的趋势就是在被允许的限度内实行分权的广泛联盟来取代集权化，要建立在诚信的平等和光荣的隶属基础之上。

9.【政治VS行政】行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治的领域的那种喧闹和冲突相距甚远。

他甚至不存在宪法研究的那种辩论基础。

”首先，行政管理是政治生活的一部分。

“政治为行政管理确定任务，但行政管理问题不是政治问题”其次，行政管理是事务性领域，是“国家在个别和细微事项方面的活动”；政治是重大且带普遍性的国家活动再次，政治是制定法律，行政是执行法律。

注意行政管理与宪法的关系。

一是，公共行政是具体和系统的执行法律，一般性法律（大的规划）是政治行为；二是，行政管理的实施是以法律为保障；三是，行政研究中也会涉及权力分配，但当这种权力分配从具体机构上升到政府高层，则为宪法问题而非行政范畴。

2.《政治与行政》弗兰克.J.古德诺1、国家的主要功能国家或其机关的一切行为，都是为了既方便这一意志的表达，又有助于这一意志的执行。

各国都如此在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。

在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。

这两种功能就是：政治与行政。

2、政治功能政治功能与国家意志的表达和执行都有关系——与前者的关系是根本的，与后者的关系是第二位的。

这种政治功能进而包括制宪、立法、政府官员选举，以及对国家意志执行功能的控制。

政治功能是如此复杂的功能，以致其是不能由任何一个或任何一套特定政府机构行使的。

3、中央与地方政治把地方意志从国家意志中区分开来，在欧洲大陆没有通过一项禁止立法机构方面行动的宪法条款。

它得到人们的公认是一种开明的公意的结果。

这种公意坚持在国家与地方之间建立起合理的关系。

必须记住，这些关系已经建立，它一方面通过建立行政体制的集权来承认国家的权利；另一方面通过把地方组织从立法的主宰下，从而间接地从国家各政党的支配下解放出来，承认地方组织的权利。

4、行政功能行政既是司法的，又是政府的。

行政之所以与政治不相干，是因为它包括了半科学、准司法和准商业或商业的活动——这些活动对真正的国家意志的表达即使有影响也是很小的。

为了能最有利于行使行政功能的这一分支，必须组织一套完全不受政治影响的政府机构。

5、行政体制在政治与行政关系中的作用政党分肥制不利于政治与行政的协调。

行政集权导致政党对立法和行政首脑的控制。

如果我们要提高行政效率的话，如果想要保持政党的合适的地位，也就是说作为手段而非目的，或者说是使之有益于而非有碍于公共意志的表达的话，都需要行政集权。

6、行政体制对政党地位的影响政党组织是建立在它必须完成的工作的特点和数量上的；而党的工作又在很大程度上取决于中央政府各机关之间，以及中央和地方政府之间的关系。

如果从一般政府各部分关系的角度看，政府体制是非集中的。

同时又从中央和地方政府关系的角度看又是非中央集权的。

则党的工作就非常艰巨，而要完成这些工作，党的组织就必须相应地坚强有力，并长久存在。

7、民治政府为了使政党领导下的政府是民治的政府，就必须具备这两个条件：整体意义上的人民所不信任的政党必须退出对政府的实际控制；而同样丧失了党的信任的政党领袖，也应退出对党的实际控制。

8、党魁由于分散化体制赋予了政党大量的工作，结果就使政党发展成为一种十分强大的组织。

政治影响中心从政府转到政党，从政治角度看，政党组织的力量与持久性给它自己造成了某种不负责任的后果。

党魁是必要的，不要试图摧毁党魁，而是要使他向人民负责。

9、政党的责任美国人民普遍有一个信念：我们政治发展的下一步就是要承认：政党是一个真正的政治机构，因此应该接受公众的监督，从而确保一个向人民负责的民治政府——而现在它是一个被人民认为早已丧失信用或濒临丧失信用的政府。

10、结论只有集权的行政而没有负责的政党，就不能保证获得高效的行政，因为这样易于导致政治操纵。

一个适度集权的行政体制是必须的，这种体制将减少党的工作量，因为它将把工作移交给政府，这就将使政府更加负责。

政党并非是一个必须的恶，而是一个民治政府可以建诸其上的基础；党魁对政党的存在是必要的。

要使政党负责，在其提名权的问题上，就必须承认它是一个政治机构，并把它置于公共控制之下。

3.《科学管理原理》泰勒科学管理理论的核心：管理要科学化、标准化;要倡导精神革命，劳资双方利益一致。

实施科学管理的结果是提高了生产效率，而高效率是雇员和雇主实现共同富裕的基础。

因此，泰勒认为只有用科学化. 标准化的管理替代传统的经验管理，才是实现最高工作效率的手段。

泰勒对科学管理作了这样的定义，他说：“诸种要素——不是个别要素的结合，构成了科学管理，它可以概括如下：科学，不是单凭经验的方法。

协调，不是不和别人合作，不是个人主义。

最高的产量，取代有限的产量。

发挥每个人最高的效率，实现最大的富裕。

”这个定义，既阐明了科学管理的真正内涵，又综合反映了泰勒的科学管理思想。

工作定额原理泰勒认为管理的中心问题是提高劳动生产率。

为了改善工作表现，他提出：(1)企业要设立一个专门制定定额的部门或机构，这样的机构不但在管理上是必要的，而且在经济上也是合算的。

(2)要制定出有科学依据的工人的“合理日工作量”，就必须通过各种试验和测量，进行劳动动作研究和工作研究。

其方法是选择合适且技术熟练的工人；研究这些人在工作中使用的基本操作或动作的精确序列，以及每个人所使用的工具；用秒表记录每一基本动作所需时间，加上必要的休息时间和延误时间，找出做每一步工作的最快方法；消除所有错误动作、缓慢动作和无效动作；将最快最好的动作和最佳工具组合在一起，成为一个序列，从而确定工人“合理的日工作量”，即劳动定额。

(3)根据定额完成情况，实行差别计件工资制，使工人的贡献大小与工资高低紧密挂钩。

职能工长制泰勒列举了在传统组织下作为一个工段长应具有的几种素质，即教育、专门知识或技术知识、机智、充沛的精力、毅力、诚实、判断力或常识、良好的健康情况等。

但是每一个工长不可能同时具备这9种素质。

但为了事先规定好工人的全部作业过程，必须使指导工人干活的工长具有特殊的素质。

因此，为了使工长职能有效地发挥，就要进行更进一步细分，使每个工长只承担一种管理的职能，为此，泰勒设计出8种职能工长，来代替原来的一个工长。

这8个工长4个在车间、4个在计划部门，在其职责范围内，每个工长可以直接向工人发布命令。

在这种情况下，工人不再听一个工长的指挥，而是每天从8个不同头头那里接受指示和帮助。

泰勒的职能工长制是根据工人的具体操作过程进一步对分工进行细化而形成的。

他认为这种职能工长制度有三个优点：(1)每个职能工长只承担某项职能，职责单一，对管理者培训花费的时间较少，有利于发挥每个人的专长。

(2)管理人员的职能明确，容易提高效率。

(3)由于作业计划由计划部门拟订，工具和作业方法标准化，车间现场工长只负责现场指挥与监督，因此非熟练技术的工人也可以从事较复杂的工作，从而降低了整个企业的生产费用。

尽管泰勒认为职能工长制有许多优点，但后来的事实也证明，这种单纯“职能型”的组织结构容易形成多头领导，造成管理混乱。

例外原则所谓例外原则，是指企业的高级管理人员把一般的日常事务授权给下级管理人员去负责处理，而自己只保留对例外事项、重要事项的决策和监督权，如重大的企业战略问题和重要的人员更替问题等。

4.《工业管理与一般管理》法约尔法约尔管理思想主要内容包括：任何一个下属组织只应该接受一个上级的命令，这是组织统一行动，协调力量和一致努力的必要条件；从最高权力层直至低层管理人员应组成类似金字塔式的组织，使发出命令、解决争端和传递信息都经过法定的渠道；一个管理者能有效地直接领导、指挥和监督的下属人数的极限一般为12个；组织应自上而下地管理，最终的管理责任在上层，而不是将管理责任分散，甚至消失在下层；管理的权力和责任共存，责任是权力的自然结果和必不可少的对等物，责任下放了，权力也必须下放。

法约尔的管理功能理论在欧洲有深远的影响，也曾为美国传统行政学派所接受。

企业的全部活动可分为6组:⑴技术活动(生产、制造、加工);⑵商业活动(购买、销售、交换);⑶财务活动(筹集和最适当地利用资本);⑷安全活动(保护财产和人员);(5)会计活动(财产清点、资产负债表、成本、统计等);⑹管理活动(计划组织、指挥、协调和控制)。