城市边缘区的城市化问题研究_毛岩亮

第12期(总第265期) 2005年12月财经问题研究R esearch on Financ i al and E cono m ic IssuesNumb er12(General Seri alN o1265)Dece mber,2005城市边缘区的城市化问题研究¹毛岩亮,刘俊甲(大连市甘井子区人民政府,辽宁大连116033)摘要:随着我国城市化进程的不断加快,处于城市化前沿阵地的城市边缘区,作为探索城市化规律、统筹城乡协调发展的切入点,已经成为城市发展研究的热点。

本文从城市边缘区发展的核心问题)))城市化问题入手,以综合性、关联性和特殊性的视角,深入分析了边缘区城市化存在的六大问题,并立足科学发展观要求,从发展理念、城市规划、经济结构、就业保障、社会管理等方面,提出了系统的对策建议。

关键词:城市边缘区;城市化;核心区中图分类号:F290文献标识码:A文章编号:1000-176X(2005)12-0053-05西方地理学界对城市边缘区的关注和研究起步较早。

1936年,德国地理学家哈伯特#路易从城市形态角度进行柏林的城市地域结构研究时,首次提出城市边缘区(U r ban fri n ge)。

[1]R#E#迪肯森(D i k i n son)根据伯吉斯的同心圆理论,于1947年进一步提出了三地带理论,将城市地域结构区由核心到外围分为中央地带、城乡边缘中间地带和城市外缘地带或郊区地带[2],开创了城市边缘区(即所谓中间地带)研究的先河。

L#H#洛斯乌姆(L#H#Russ w ur m)提出的区域城市结构模式,对城市边缘区的范围作了明确界定。

我国对城市边缘区的研究始于20世纪80年代末期,并于90年代中期进入快速发展阶段,其中1995年顾朝林编著5中国大都市边缘区研究6的出版,标志着研究理论框架的基本形成。

[1]综观整个研究阶段,在理论研究方面,众多学者对于城市边缘区的概念、地域界定以及特征等探讨、研究得比较多;在应用研究方面,从单一问题入手研究得也比较深入,比如空间结构问题、土地利用问题等。

但是,根据多年的区域行政和经济管理工作实践,笔者认为,城市边缘区问题是一个复杂体系,涵盖经济、社会、行政等多个领域,具有综合性、关联性和特殊性的特点,而解决这些问题的核心策略就是协调推进城市化,这也是城市边缘区可持续发展的必然选择。

一、城市边缘区的特殊性城市边缘区是指城市发展到一定阶段,核心区的社会、经济功能和影响等因素集中向周边区域辐射与扩散,所形成的位于城乡之间,特征、结构和功能实质介于传统城市和乡村之间的地理区域,是城市和乡村的社会、经济、环境等要素相互作用、相互融合、相互转化的特殊地带。

其主要特点表现为:11二元性。

城市边缘区在经济、人口和土地等方面存在着明显的城乡二元结构特征,这是其最显著的特点。

经济的二元性表现为既有城市经济,又有乡村经济、城乡混合经济和外来经济;既有从城市延伸或新兴的现代工业、服务业体系,也有乡镇工业、传统农业等生产体系。

人口的二元性表现为既有城市人口,也有农村人口;既有从事非农产业的劳动力,也有从事农业的劳动力。

土地的二元性表现为既有国有土地,又有集体土地;既有城市建设用地,又有农业用地。

21中介性。

城市边缘区是一个城乡结合的地域,特殊的区位使这里混杂了城市与乡村两种经济、社会形态和环境景观,而且两种形态之间的¹收稿日期:2005-09-20作者简介:毛岩亮(1956-),男,辽宁大连人,经济学博士,主要从事区域经济与行政管理方面的研究。

界线比较模糊,可以说是亦城亦乡又非城非乡,处于城市与乡村的中介状态,是介于城市和乡村间的连续统一体。

就一般而言,在城市边缘区的内侧(内缘区)是以城市建成区为主,相对倾向于城市形态;而外侧(外缘区)则以乡村为主,相对倾向于乡村形态。

31变动性。

与城市化进程相适应,城市边缘区是其中最富变化的地区,空间范围受多种因素影响,长期处于动态的变化过程。

在城市郊区化和农村城市化两种作用力的共同影响下,城市边缘区随着城市化率的不断提高而逐步被纳入城市建成区,或成为相对独立的边缘城市,从而转化为真正意义的城市区;同时,又不断地向外扩展,吸纳部分郊区或乡村地区,形成新的边缘区域。

在这一过程中,经济、社会、人口、土地、环境景观以及管理体制等,也随着区域性质的变化而不断变化,呈现出一种不稳定性。

二、城市边缘区城市化的特殊性从城市边缘区形成与发展过程来看,其本质是城市集聚和扩散发展效应的结果,可以说既是城市化的产物,又是城市化发展到特定阶段的一种特殊形态。

11城市郊区化与郊区城市化过程重叠。

城市边缘区的城市化既是城市核心区高度集中城市化后,城市人口、就业岗位和相关产业向其转移的离心扩散过程,也是城市郊区经济和社会发展到一定阶段,受城市的吸引而产生的向心集聚过程,可以说是两种力量共同作用的结果,从而导致两种不同阶段的城市化模式在同一区域同步推进。

21受城市核心区的影响和制约较大。

城市边缘区紧邻城市核心区,往往被作为核心区扩散发展的预留空间,发展的独立性和自主性较差,资源的配置和功能确定等都要受到核心区发展取向的约束。

而且城市边缘区大多是市辖区,不具备农村县级政府相对完整的行政事权,在发展政策、工作决策等方面,受上级政府的调控影响较大。

31发展具有周期性。

随着城市经济的周期性和波动性,城市边缘区的城市化发展也呈周期性阶段特点,可以概括为/集聚)分裂)扩散)再集聚0[3]。

在城市核心区的辐射和影响下,内边缘区的城市化程度达到城区标准,率先完成向核心区的过渡,与外边缘区分裂;外边缘区随着自身城市化程度的逐步提高成为内缘区的同时,向外继续扩散,形成新的外缘区,再向核心区集聚,从而形成一个发展周期。

41城市化发展不均衡。

一是边缘区城市化水平低于核心区,在基础设施、管理水平等方面相对滞后,从核心区吸引和接收的优质资源少。

二是内边缘区与外边缘区的城市化程度不同,城市化发展的速度不同步。

一般是内边缘区要高于外边缘区。

三是城市化构成要素之间发展不平衡,往往是人口城市化率较高,而城市空间、土地利用、产业水平、生活方式等方面的发展水平不高。

四是城市景观不协调。

既有城市景观,又有农村景观,而且比较混杂、无序。

三、城市边缘区城市化的主要问题城市化的过程是城乡之间资源、利益重新进行配置和调整的过程,必然要触及长期存在的城乡二元结构矛盾和问题。

城市边缘区处于城乡过渡带,是城市化发展最为活跃的地区,也是城市化问题最为集中的地区。

11规划问题。

城市边缘区虽然被纳入城市整体规划范畴之内,但是往往处于核心区的从属地位,受核心区发展的调控和制约比较大;加之城乡两种不同规划思想和管理体制的影响,使边缘区的规划长期存在着不统一和不确定的问题,缺少相对完整、具体的规划指导。

这也直接导致了边缘区的发展定位、空间资源配置、产业结构调整和基础设施配套等难以进行长期而稳定的规划实施,其建设和发展也处于一种无序状态和短期行为,现实表现为产业混杂、景观混杂、布局散乱等。

不仅严重制约了城市化的有序推进,而且不利于边缘区的可持续发展。

21土地问题。

一是土地资源锐减,失地、失业农民激增。

城市核心区企业、人口和部分功能的转移,占用了边缘区大量的土地资源,形成了新一轮圈地运动。

根据农业部和国务院发展研究中心研究统计,1987)2001年,全国用于非农建设占用耕地达339416万亩。

同时还有部分乡镇企业用地和农民宅基地被征占,直接导致大量的农民失地、失业。

目前我国失地农民已超过4000万人[4]。

二是土地征用补偿偏低。

我国现行土地征用方式带有明显的行政命令色彩,按5土地管理法6规定计算的补偿标准远远低于土地的实际价值,而且是永久性的一次补偿,根本未考虑升值效益。

这种非市场化的运作方式虽然降低了政府的征地成本,却严重损害了农民利益。

据国家有关部门估算,改革开放以来,低价征用农民土地54财经问题研究2005年第12期总第265期至少使其损失20000亿元[5]。

三是土地管理不规范。

农村集体土地所有权的特殊性,使其实际上是由农村集体经济组织代表全体村民掌管。

一些集体经济组织受利益驱动,违规私自出租、出让集体土地,而收益却未完全用于集体经济发展或农民保障。

31保障问题。

这是边缘区城市化推进的一个难点问题。

一是保障范围未做到全覆盖。

户籍改革使大量失地农民转为城镇居民,但由于现行社会保障政策的局限性,这部分/农转城0人员中的/50、600以上人员将无法进入城镇社会保障范围;即使符合政策条件,也需要先期一次性趸缴10)25年的保险费,[6]成为进入保障体系的一道门槛。

二是保障标准偏低。

/农转城0人员的保障标准是根据先期趸缴的保险费来确定的。

受土地补偿标准、集体经济状况和农民收入等因素影响,前期趸缴资金往往不高,确定的保障标准偏低。

三是参保人员续保能力弱。

失地、失业农民二次就业能力较弱,/农转城0后难以找到长期稳定的就业岗位,收入来源没有保障,社会保险的续缴资金无法解决,最终将导致/保障0名存实亡,造成生活水平迅速下降,成为新的/城市贫民0群体,加剧两极分化。

41村级集体资产处置问题。

一方面,集体资产面临主体缺失。

城市化过程中,/农转城0、/村改居0的实施,使农民身份和集体经济组织性质发生了改变,按现行法律规定,将不再具备对原有集体土地和资产权属的主体资格,导致集体资产处于管理真空。

另一方面,集体资产产权不清,处置无据。

虽然城市边缘区的农村集体经济普遍经过了大规模的改制,但由于没有统一、规范的政策规定,改制往往不够彻底,至今还遗留着集体组织资产与村镇企业资产界定不清等诸多问题,也形成了比较尖锐的利益矛盾。

在现实操作中,集体资产处置常常因资产范围、分配方式、分配标准等发生分歧而无法进行。

此外,集体土地由于未进行性质和用途变更,也无法实施量化。

51经济结构问题。

一是产业结构不合理。

城市边缘区产业发展保持了城乡混杂的状态,第一产业占有相当比重,二、三产业发展不足。

近年来,在工业化的带动下,第二产业虽然快速增长,但第三产业的发展明显滞后,不符合城市经济架构的要求。

二是产业素质不高。

边缘区的产业基础比较薄弱,郊区经济痕迹较重。

受环境、设施和人才等因素影响,引进的产业项目多属于发达地区的产业垂直分工;从城市核心区转移出来的企业也多是污染型、劳动密集型企业,科技含量和资金密集程度都比较低,影响了地区的产业发展水平。

三是结构调整力度不大。

边缘区城市化面临的问题较多,而结构调整是一个比较复杂、需要长期解决的问题。

因此,受/形象0和/政绩0等因素影响,往往过于重视短期效果,把工作重点放在市政建设和美化环境上,忽视了对产业发展的规划、调整和扶持,造成边缘区产业布局不合理、特色不突出、配套产业不完善等状况未能从根本上改变,导致发展后劲不足。