行政思想史—官僚制

关于官僚科层体制的文献综述摘要：韦伯系统建构了官僚制（科层制）组织的理论体系，奠定了现代公共行政范式的基础，使官僚制成为社会组织中占主导地位的组织形态。

官僚制组织理论也对组织结构的设置，组织效率的提高，组织的进一步发展和完善提供了理论指导，推动了组织的变革的实践。

但官僚制组织理论也受到了许多的诟病，比如在组织实际运作的过程中产生了效率低下，官僚主义等弊病，时至今日，官僚制组织理论依然闪耀着璀璨的光辉，特别是对还没有完成工业化的发展中国家的组织建设有着重大的指导意义，笔者希望通过对学者相关文献的梳理与总结，提出一些完善官僚制的措施与建议。

关键词：官僚制批判完善韦伯一、官僚制的定义官僚制又称“科层制”，它是一种理性化的管理组织结构，基本职能是执行决策者的经任命产生的官员所组成的大型组织。

它必须遵循一套特定的规则与程序，有明确的权威登记，权责自上而下传递。

官僚制是指所有大中型组织中由受过训练的专职人员组成的行政管理机构。

官僚制是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的行政组织制度。

【1】官僚制是一个国家中的官僚组织和行为体系，是国家政治体系中的一个组成部分，是国家对社会实行统治和管理的工具，是在社会统治和支配行为发展到一定阶段而出现的制度化的社会组织现象。

官僚制是权力依职能和职位分工和分层、以规则为管理主体的管理方式和组织体系。

从以上几种官僚制的定义，可以看出官僚制的本质是一种组织制度，包括严密的组织结构，严格的组织程序，明确的权力层级与工作分工等，官僚制理论就是将在组织实践过程中已存在的运行机制的的总结、补充，并将其理论化。

为组织的变革、新组织的建立提供理论指导。

二、官僚制组织理论的主要内容官僚制组织理论主要强调以下一些理念：（1）组织都应有确定的目标。

机构是根据明文规定的规章制度组成的, 并有确定的目标。

人员的一切活动, 都必须遵守一定的程序, 其目的是为了实现组织的目标。

（2）明确的分工。

每个职位的责、权、利都有明确的规定, 组织把实现目标的活动都一一进行分解, 人员按职业专业化进行分工, 并把权力与责任作为正式职责而使之合法化。

（3）层级节制, 实现严格的等级制度。

组织内的各个职位, 按照严格的等级原则进行法定安排, 形成自上而下的等级系统, 由此形成金字塔式的、层级节制的组织结构, 有利于实现指挥命令的统一, 保证组织目标的顺利实现。

（4）人员的任用。

人员的任用完全根据职务的要求, 通过正式的考试选拔和教育训练来实现。

人员必须是称职的, 同时不能随便被免职。

每个人员的薪金都按照地位和资历由明确是薪傣制度所规定, 同工同酬。

行政管理人员是职业管理者, 领取固定的薪金, 升迁制度明文规定。

（5）严格遵守规则和纪律。

管理人员必须严格遵守组织中的规定规则和纪律以及办事程序, 这些规则和纪律不受个人感情的影响, 而适应于一切情况。

（6）实行非人格化的人员关系。

组织中人员之间的关系完全以理性准则为指导, 只存在职位关系, 不受个人情感的影响。

也就是说组织人员之间是一种指挥与服从的关系。

从以上的诸多理念，我们可以分析得出，在官僚制中占支配地位的是非人格化的规范与准则。

官僚制组织的运行严格遵循法治而摒弃了人治，官僚机构的权限范围、权力等级、职责的划分与履行都由明确的规则加以确立, 官僚制行政手段也逐渐由一系列形式的、抽象的法规和程序构成, 官员严格遵循这些法规和程序, 以一种形式主义的、非人格化的精神来处理公务, 行政活动愈来愈受专业知识和专家的控制。

所有这些使得整个官僚制行政具有稳定性、精确性、可预期性和可靠性, 即具有“形式理性”的特征, 这一形式理性的特征确保了官僚制具有优于其他组织形式的巨大技术优越性, 在精确、快速、明晰、连续、统一、稳定、可靠、严格服从以及减少摩擦、降低人力和物力消耗等方面, 严密的官僚制达到了最佳点。

在社会化大生产的情况下，严格的官僚机构能够迅速地对公共公告以及经济和政治信息做出反映，适应环境的变化。

三、应然与实然的背离—官僚制组织理论的悖论(一) 官僚体制的初衷是效率本位，在韦伯看来, 官僚体制是一种层次分明、制度严格、权责明确的理想的等级制组织模式, 因此也是效率最高的组织形式: “精确性、工作的速度、任务的明确性、对文件的熟悉程度、活动的连续性、权限的划分、指挥的统一、严格的上下级关系、人员磨擦的控制, 以及在物质和人员方面的成本的减少, 这一切在严格的官僚制机构中将达到最佳的状态。

”【2】韦伯对这种建立在非人格化等级结构基础上的组织模式能够获得最大化的效率深信不疑。

他曾预言20世纪人类将逃不过官僚化铁律的统治, “在行政领域, 要么采用官僚制度, 要么外行作风, 否则别无选择”。

【3】但随着官僚化的过度发展, 如前所述的那些能够提高组织效率的因素, 反而成为了阻碍组织效率提高的因素, 从而出现了官僚制的效率悖论。

而且由于对效率不恰当的过分强调, 使得政府在行动时往往只考虑以客观的、可以计量的方法来达到目标, 只追求手段的合理性, 而不考虑这种效率的外在社会意义, 即目的的合理性。

也就是说, 忽视了民主、公平、公共利益等民主政治的基本价值, 从而使公共行政成为“牧民之术”而非为民的行政, 由此导致民主政治危机不断。

（二）官僚制组织特征的核心是“理性”。

韦伯对官僚制组织特征的论述集中于官僚制组织的“理性”上，韦伯认为：只有法理型权威才能成为官僚制的权力基础，因为它以理性为原则，不受传统的束缚，也不带神秘色彩。

在以合理、合法的权力为基础的科层制组织中，下级对权力的服从来自由法律确立的职位或地位的权力的服从，而且可以按照完成任务的能力来挑选担任管理职务的人员，更为重要的是，合理、合法的权力的运用范围和程度受到法律的制约，这就为管理的连续性和稳定性提供了基础。

韦伯官僚制组织的本质在于以非人格化的制度取代人格化的制度，使组织本身及其规定比组织中任何个人更重要。

官僚制组织改变了行政系统中的个人关系基础，使行政管理人员不再忠诚于某个亲戚、保护人、领导人或政党，而是忠诚于制度本身。

【4】在很长一段时间内, 官僚制在推进市场经济发展以及解决由此而产生的经济、社会问题等方面取得了巨大成就。

这种巨大成就又反过来鼓励人们将官僚制的这些特征在实践中推向极致。

但自20 世纪70 年代以后, 面对瞬息万变、崇尚个性的信息化社会或者说后工业社会, 走到极致的官僚制的弊端逐步显现,其优势也在逐步消失,甚至走向了它的反面, 在实践中遭遇它无法摆脱的困境, 由此引发了公众的普遍不满。

（三）专业分工将复杂的事务分解开来, 因而在实现既定的行政目标方面, 具有快速性和可靠性。

但是在机器大工业时代细密的专业分工产生了许多专业部门, 这些专业部门相互分割, 缺乏必要的内部联系, 往往分工明确, 而合作协调不够, 以至相互扯皮、争斗和制约,部门之间以及个人之间扯皮掣肘的事件不断发生。

随着新的问题不断出现,越来越多的行政专业部门被制造出来。

这种专业部门无休止扩张的结果造成了部门之间“壁垒森严”, 难以沟通, 更难以合作; 带来了机构的重叠交叉、相互推诿、臃肿庞大和官僚主义盛行。

官僚制与官僚主义是相伴而生的,官僚制越是得到充分的发展,官僚主义的问题也就越严重。

即使建立再完善的法律制度,也无法扭转官僚主义恶化的局面。

[5](四)官僚制强调权力的集中统一、层级节制, 这对于保证组织的秩序、完成组织目标、增加组织的稳定性和可预见性来说是十分必要的。

但单纯依靠强力的自上而下的命令控制方式, 会造成管理幅度缩减。

而上下级层级增加, 会导致政府规模不断膨胀,人浮于事, 浪费严重。

层级越多, 权力越集中, 上下级沟通则越困难, 导致信息失真, 也会加重上级对下级失控和不信任。

这样上级会进一步加强对下级的严格控制, 从而导致更多等级和规则, 陷入了管理上的恶性循环。

这势必造成政府对公民的需求缺乏回应性和及时性。

而且这种对权力、控制的过分强调, 使官僚制组织久而久之形成了权力中心主义的思想观念, 由此导致官僚制组织常常无视它们应该服务的公民需求。

(五) 官僚制强调管理的规则化, 严格依法行政,有利于确保政府行政的稳定性和可预见性, 有利于实现公平、公正。

但随着官僚制的发展, 规则越来越多, 对公务员手脚的束缚越来越大, 从而使公务员只能严格照章办事、循规蹈矩而不敢越雷池半步, 严重压抑了他们的创新动机, 使之日趋丧失活力和创造力, 并造成他们将目的与手段倒置, 遵守规则成为目的, 而服务人民则被忽视。

此外, 严格地照章办事,久而久之会造成官僚制组织习惯于例行公事, 以一种固定的反应模式来应对环境的冲击, 长此以往, 会导致组织因循守旧而日趋钝化, 应变能力差, 处理危机能力下降。

(六) 公务员的职业化为政府实现既定目标提供了稳定的人员基础, 同时也使公务员的权利得到有效的保障, 有利于激发他们工作的积极性和主动性。

但公务员的职业化也造就了“铁饭碗”, 因而容易养成公务员的惰性, 安于现状、缺乏进取精神, 进而使得政府日趋僵化, 无法快速有效地应对社会环境变化所带来的挑战。

(七) 官僚制行政强调严格按规则和程序运作,有助于排除各种非理性因素的影响, 提高组织效率但也容易造成对人性的摧残。

一方面表现为对官僚制结构内官僚个性的压抑, 另一方面, 在官僚制下个性受到伤害的另一个群体是其服务的对象——公民。

官僚制强调去人格化, 不带任何感情色彩,在形式上平等地对待每一个人, 表现在实践中就是将人当作无人格的对象,而忽略他们具有权利和情感的一面。

公民所感受到的是一种冷漠的感觉, 所得到的只是千篇一律的标准化的产品或服务, 而这些产品或服务有很多并不是公民真正想要的。

（八）官僚制行政对知识化、技术化的要求, 以及广泛从社会普通阶层中选拔公务人员的做法, 是对身份制和世袭制中重视门第、血统、出身、特权的否定, 在社会民主化、缩小社会差别以及提高政府效率方面起到了积极的作用。

但在它的发展中也导致了反民主的趋势, 成为民主进程的障碍。

只要官僚制组织存在, 被统治者就无法摆脱或替代它的权威。

任何官僚制组织都力求通过对知识和意图的保密来增强其专业上的优越地位。

因而官僚组织的技术性及其神秘性最终会使其成为日益脱离社会环境的封闭系统, 技术官僚在发展中逐渐形成了一个独立的利益群体(集团) , 他们凭借其专业知识和信息为自己及其利益集团谋取特殊的利益, 维持并扩张自己的行政地位和权力。

这不仅削弱了政治决策体的决策权力, 而且削弱了决策体的政治控制权, 从而使官僚制独立于它本应为之服务的政治实体, 而成为一个具有强烈自我服务倾向的组织, 置民主于不利地位。

四、官僚制弊端的解决路径(一)打破官僚制实践困境，首先, 必须肯定官僚制中的积极因素。