中国社区社会组织培育与发展研究

中国社区社会组织培育与发展研究[摘要]在社会管理体制改革的大背景下，社区管理不断出现新的需求和问题，社区社会组织对整合社区服务资源、满足社区居民物质文化需求、发展社区自治和提高公民参与有不可替代的作用。

近年来，我国社区社会组织的培育与发展取得不小的成绩，但仍然面临进一步发展的种种困境。

美国社区非营利组织较为完善，业已成为社区服务和发展的主力军。

借鉴美国社区非营利组织发展经验，为我国社区社会组织的培育和发展寻求对策和建议显得十分必要。

[关键词]社区中国社区社会组织美国社区非营利组织一、中国社区社会组织发展历程与现状“社区”是由具有共同价值观的同质人口组成的关系紧密、富有人情味的社会“共同体”。

滕尼斯认为：“社区中社会关系是基于某种自然意愿，这种自然意愿存在于同一地方的人群之中，社区群体具有共同的价值取向，彼此亲密无间、守望相助、疾病相抚，个体具有强烈的归属感。

”费孝通认为：“社区是以认同的意愿、价值观念为基础的，血缘、邻里和朋友关系是社区成员之间合作的主要纽带，对其成员行为的控制通常依据传统、习惯或乡规民约”[1]。

社区社会组织是指由社区组织或个人在社区范围内单独或联合举办的、在社区范围内活动的、满足社区居民不同需求的民间自发组织。

其主要包含以下几个要素：第一，组织成员主要是本社区的居民；第二，活动区间通常只限于本社区范围内；第三，基于社区居民的内在需求建立起来，因此具有较强的活力；第四，组织成员进入和退出自由，组织相对松散[2]。

我国社区社会组织发展历史相对短暂，其变化历程是与社区基层管理体制的变迁紧密结合在一起的。

1991年我国提出社区建设的思路，强调政府减少干预发展社区服务，增加居民社区参与逐步实现社区自治。

在社会主义市场经济体制尚未建立的背景下，城市社区建设的重要使命就是重新进行社会整合。

因此，20世纪90年代开始的社区建设浪潮，引发了城市社会关系深层次的变化，为城市社区社会组织的发育带来了契机。

在社区社会组织发育的早期，政府在社区社会组织管理上采取了两个措施：一是加强社区社会组织党建工作；二是成立社区民间组织服务中心。

如2002年全国第一个社区民间组织服务中心在上海长寿路街道正式挂牌；2004年上海市市级民间组织服务中心成立；2005年初，北京市西城区成立了民间组织服务中心，并出台了《关于积极培育民间组织参与和谐社区建设若干意见（试行）》的文件。

至此，我国政府开始积极培育、鼓励社区社会组织的发育与成长，并通过奖励、补贴或购买服务等方式扶持社区社会组织，鼓励社区社会组织积极承接政府职能转移出来的任务。

进入21世纪以来，城市社区社会组织越来越多，社区居民也开始根据自身需求自下而上地建立起各类社区社会组织。

以北京市为例，社区社会组织2000年约有3000家、2009年有11683家、2011年有14895家，这主要归功于城市功能的深化和拓展以及北京市相对灵活的管理方式[3]。

当前，我国正处于从传统社会向现代社会转型、市场经济体制逐步完善的时期，许多新问题摆在我们面前，如老龄化趋势加快、社会治安状况严峻，特别是随着人们收入的增加和生活水平的提高，居民的社会生活需求日益丰富，从基本生活需求转向要求改善居住环境，从改善居住环境转向精神文化需求。

要满足如此庞大的需求，仅仅依靠各级地方政府是远远不够的。

社区社会组织在繁荣社区文化生活、弥补公共服务不足、提供便民服务、参与社区管理等方面起到了不可或缺的作用。

但总体而言，我国社区社会组织发育不足，发挥能力有限，进一步发展存在种种困境。

二、中国社区社会组织发展困境（一）缺乏对社区社会组织作用的认识当前，我国处于社会转型期，群众的物质文化需求激增与社会矛盾多发并存。

社区社会组织作为发源于基层的群众自治组织，由于其成长历史的短暂和现有规模、能力的弱小，其在提供公共服务和疏导社会矛盾方面的作用尚未得到社会各方面的认同。

一种观点认为，其可有可无，“多之不多、无之不少”，倾向于任由社区社会组织自生自灭；一种观点认为，社区社会组织不过是新形势下社区管理的装饰品，并不能发挥主导作用，甚至因为多数社区社会组织不能正式登记；另一种观点倾向于将其定义为非法组织[4]。

多数地方政府没有真正重视社区社会组织在社区建设中的作用，忽视其在提供公共服务、缓解社会矛盾、加强社区自治、提高公民参与水平中可以发挥的巨大影响。

社区居民缺乏参与社区生活的积极性，公益意识也尚未广泛形成，直接导致居民对社区社会组织的各种公益活动参与热情不够，社区社会组织的参与人群往往就变成“老人团”，年轻人与上班族不愿意参与这些组织的活动。

（二）缺乏利于社区社会组织发展的法律法规相关法律法规不健全，社区社会组织面临合法化困境。

2010年，中国法学会行政法学研究会会长应松年教授认为，作为社会管理新兴主体的社会组织和自治组织的立法需要加强和完善。

当前，我国实行的依然是《社会团体登记管理条例》（1998）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998）和《基金会管理条例》（2004）。

随着经济社会的快速发展和变迁，这些法律已经不能适应实际需求，并导致诸多社会问题的发生，亟待制定国家层面上的专门法律。

我国现行法律法规为社会组织的创建设立了过高“门槛”，主要表现在以下两个方面：一是实行“双重许可主义”，即社会组织的成立需要经过业务主管单位和登记管理机关的双重审查和批准后才能够成立。

这样的审批程序不仅使成立程序繁琐，而且两个部门在审查标准上可能会出现不同，许多社区社会组织很难找到主管部门，“社会组织须有业务主管单位批准”这一规定仍然束缚着此类组织登记成立，获得合法身份。

二是对社区社会组织成立的活动资金和会员总数的要求过高。

根据《社会团体登记管理条例》第10条第1、5项的规定，成立社会团体需要50个以上的个人会员，或者30个以上的单位会员（个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个）。

全国性的社会团体需要10万元以上的活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体需要3万元以上的活动资金。

根据《基金会管理条例》第8条第2项的规定，设立地方性公募基金会需要不低于400万元人民币的原始基金，设立非公募基金会需要不低于200万元人民币的原始基金，原始基金必须为到账货币资金[5]。

目前，我国多数社区社会组织尚处在起步发展阶段，很难达到诸《条例》中关于活动资金和会员总数的要求，导致其无法得到合法身份。

（三）缺乏充足、稳定的活动经费一般而言，社区社会组织的资金主要来源于政府、企业和个人的资助，但是目前来自各方面的资助有限，而且其支持重点可能随时转移。

而服务于社区基层的社区社会组织对充足活动经费的需求相对较高，因此经费缺乏成为一个相当普遍和非常严峻问题，大多数的社区社会组织都面临由于资金来源渠道有限、创收能力弱而关闭的危险，这就严重制约了它们稳定、有序地成长和发展。

（四）缺乏足够的组织能力建设社区社会组织大多处于自发的状态，社区内部社会组织的成立缺乏宏观规划，已成立的组织内部职责交叉，容易造成职能重叠、资源浪费。

政府与社区社会组织关系不明，行政事务与社区管理事务交缠不清，政府存在干涉组织的日常运营和管理的情况。

另外，社区社会组织内部管理无序，部分组织建立了章程，但大都不按章程办事，其法律上的合法化问题以及外部监督长期处于真空状态，使其在管理运行中存在诸多弊病。

多数社区社会组织内部制度不健全，且运作欠规范，随意性很大，使得其社会公信度不足，难以有效地动员社会资源支持组织的发展。

（五）缺乏专业工作人员社区社会组织工作人员能力较低，基础条件薄弱。

我国专业社会工作人员的短缺，是影响社区社会组织发展壮大的原因之一。

目前，工作人员大多没有经过专业的培训和指导，缺乏相应的专业知识，仅有工作的热情并不能保证将尚处于发展初期的社区社会组织真正运营好。

另外，一些社区服务机构多是由政府投资或利用发行彩票募集的资金筹建的，然后移交给社区居委会管理和使用。

一般依靠社区民间力量兴办的服务机构，大都是一些便民、利民的服务网点，专业性的社区社会组织数量较少，基础条件也很薄弱。

（六）缺乏有效的外部监督与内部自律在外部监督方面，一方面有的社区社会组织将经营所得用于私益分配，具体运作情况鲜为人知，导致其社会公信力不足，难以有效地动员社会资源，资金募集困难重重；另一方面政府监管机关在组织成立时审批严格，而放松日常监管，成立时的许可和成立后的放任并行。

在内部监督方面，少数社区社会组织负责人为了应付上级考核虚报工作，使上级无法准确得知下级的真实现状，监督工作更加无从谈起。

很多的社区社会组织未建立起良好的自律运行机制，如组织章程、活动规范、财务制度等不正常，内部纠纷时有发生，缺乏持续发展的能力。

导致以上种种困境的深层原因无外乎两个方面：一是社区居民自治发育不足；二是社会组织发展仍然存在许多亟待解决的问题。

社区居民自治与社区社会组织发展具有因果关联性。

社区居民自治是社区居民在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务，按照社区居民“自己管理自己的事情”、“大家的事情大家办”的原则，通过民主协商的方式，共同解决社区内公共事务和公益事业方面的问题，共同创造美好、幸福的生活。

而要达到这个目的，只有建立属于居民自己的组织――社区社会组织，它是由社区组织或个人在社区范围内单独或联合举办的、在社区范围内开展活动的、满足社区居民不同需求的民间自发组织。

然而，如果社区自治管理变成行政化的管理，社区居民自治不能得到充分发育，社区社会组织的发展必然受到阻碍。

20世纪90年代以来，我国政府主导推动的社区建设取得很大成就，如新型社区制基本建成，各项社区服务改善明显，形成了各种社区管理模式，但是由政府主导的社区建设行政色彩较浓，社区自治不能正常发育。

主要表现在：社区管理职能行政化、社区管理人员公职化、社区工作方式机关化、社区运行机制行政化、社区权力行使集中化、社区建设政绩化等。

因此，要培育和发展社区社会组织，必须进一步完善社区居民自治，社区管理去行政化。

社区居民自治是社区社会组织发展的前提和保障。

近20年来中国社会组织发展取得了长足的进展，主要表现在：社会组织数量不断增多，服务领域越来越广，内部治理结构逐步完善，部分地区促进社会组织发展的改革策略取得成效。

但是社会组织发展仍然存在很多问题，主要表现在：社会组织发展的法律环境上有三项主要行政《条例》亟需修订，《慈善法》应回应社会需求尽早出台，《社会组织总法》的制定应提上议事日程；社会组织与政府的关系上，政府对社会组织管理失当，社会组织缺乏独立性；社会组织与企业的关系上，市场经济不健全，使得经济领域内社会组织不能充分地发挥作用，企业对社会组织的资助和支持不够；社会组织与社会公众的关系上，志愿文化缺失，社会力量对社会组织的监督不够。