对国家禁止开发区的几点思考与建议

对国家禁止开发区的几点思考与建议

摘要：通过对国家禁止开发区面临困境和问题进行探讨，分清和确定了禁止开发区的划分标准，并在禁止开发区的保护与发展，以及保护方式、发展方向、管理路径提出了相关建议，以期在对国家禁止开发区的保护和发展方面提供理论依据。

关键词：禁止开发区；划分标准；保护方式；发展方向；管理路径；理论依据

改革开放以来，随着我国社会经济发展与资源、环境、生态之间的矛盾和冲突日益严重，许多地区的自然资源过多开发利用，加之不合理的利用方式，使得生态和环境状况严重恶化[1]。面对严峻的形势，国家在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(简称《规划纲要》)中适时地提出了全国主体功能区划分区管理的政策，拟将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发4类主体功能区[2-3]。其中，禁止开发区是国家生态安全的保障，设立禁止开发区对于从源头上扭转生态环境恶化趋势，适应和减缓气候变化，实现资源节约和环境保护具有战略意义。

禁止开发区是指依法设立的各类自然保护区域，包括自然保护区、文化和自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园等。但是由于涉及范围较广，保护类型较多，管理目标不一，经费渠道，管理体制等问题，禁止开发区在保护与发展方面存在很多困难。因此科学地划分禁止开发区，明确禁止开发的涵盖范围，认清形势，制定合理的保护和发展道路，达到国家设立主体功能区划的目的，社会经济与资源环境生态协调发展的目标。

1 禁止开发区的面临的困境和问题

1.1 目前禁止开发区的划分标准不妥

《纲要》中提出的主体功能区划这种分区进行国土空间开发的管理手段必须建立在划分标准合理、可行的基础上。而主体功能区划自提出之始就备受争议，争议的焦点集中在划分标准及四类主体功能区的政策区分上：认为既定政策可操作性不强，资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力在操作层面体现的技术障碍太多，很难做到既要可行又要合理。

目前，区域经济学界和中央政府有关职能部门普遍认为禁止开发区的划分标准最明确，且从禁止开发区为起点进行划分有利于保证整个划分的合理性。建立在这种基础上的《纲要》中已明文“禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能区定位的开发活动”且直接衔接现有文化与自然遗产管理体系，将既有自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园等保护区

域作为禁止开发区的依据[4]。为了增强禁止开发区划分的操作性，有关单位在提出具体政策时，又限定“禁止开发”的内涵——禁止以集聚人口和经济为目的的推进工业化和城镇化的活动。禁止开发区域按照有限的经营性活动的开展程度分为经营性禁止开发区域（如风景名胜区）和非经营性禁止开发区域（如自然保护区）。但这些规定和认识是否合理、可行呢？

对此。有学者认为，这个边界似乎比较清晰的禁止开发区，若按《刚要》中的划分办法，却是最有可能出问题的。在这个规定中，“依法设立的各类自然保护区域”是一个定义模糊的概念，不仅所依的自然保护区域法还不够健全，存在“自然保护区域”不能涵盖文化遗产等文字漏洞、没有覆盖全性质相同的保护区域体系等事实漏洞以及交叉分类等问题。即便连建立的9类文化和自然遗产也并非功能单一、界限明显、管理规范的区域[5]。

1.2 自然保护区整体作为禁止开发区不尽合理且很难付诸实践

尽管禁止开发区划分的相关政策中特别强调了不要望文生义地理解——“禁止开发”是禁止以集聚人口和经济为目的的工业化、城镇化活动，但原住民业已存在且强度普遍日益加大的生产活动和伴随类城镇化人口聚集的基础设施建设活动多数仍在禁止之内列，所谓“经营性禁止”和“非经营性禁止”也不过体现在是否能发展狭义的有限度的旅游产业上。这意味着，对大多数的相关人群、对大多数的相关活动，“禁止开发”仍然可以按字面来理解。而目前在禁止开发区划定中直接以几类现有区域管理体系为确定标准，从合理性和可行性角度分析，这其中的不可当一言以蔽之：目前中国的文化与自然遗产管理体系的成员大多数既无必要也无可能作为禁止开发区，即便管理最为规范、保护要求最为严格的自然保护区亦然。

1.2.1 合理性分析：目前的文化与自然遗产保护区域大多数不必整体禁止开发

暂不论前述《纲要》中列举的文化与自然遗产管理体系的若干漏洞，直接将四类文化与自然遗产保护区域作为禁止开发区与现实情况不符：与国际划分标准不同，我国的保护区域主要是按照资源类型而非管理强度分类的，且其内部还实行分区管理。不同类型的保护区域有着不同的保护对象和管理目标，其中的资源可利用程度和手段不同，发挥的功能不同，在现实中需要的保护强度不同。因此，哪怕同样是国家级，这四类保护区域的管理规定也存在显著区别，不能等同视之。

1.2.2 可行性分析：地权不清、面积过大且相关法规不支持使得将自然保护区整体禁止开发很难付诸实践

整个文化与自然遗产体系难以直接与禁止开发区的标准衔接，不仅因为不尽合理，还因为难以付诸实践。而便是自然保护区，也由于我国自然保护区的土地权属、规模情况和相关法规等使自然保护区难以整体禁止开发。土地权属问题是

目前造成自然保护区管理名实不副最主要的原因——保护区的诸多面积只是落在了近似一纸空文的划界图纸上，现实中在法理上也无法整体“禁止开发”。1.3 缺乏明确的经费渠道和管理体系

自然保护区、风景名胜区等各类自然保护区域的经费渠道和管理体系极其多样其中自然保护区问题尤为突出，一些区域未设立机构或没有管理人员，一些区域管理机构兼有保护和开发双重职能，而且保护区分属于多部门管理，经费普遍不足，未纳入各级政府预算。此外，国家尚未制定有效的生态补偿机制，这对于禁止开发区所在地方及群众极不公平，使得管理机构也难以有效开展工作。

2 目前条件下确定禁止开发区的政策建议

2.1 应及时合理调整禁止开发区划分标准

我国参与文化与自然遗产管理的各有关部门都制定了到2020年乃至2050年的中长期发展规划，准备在未来继续划定大量新的保护区域，而全国主体功能区划的基本格局在2008年左右就要形成。如果不及时明晰作为主体功能区划分起点的禁止开发区的确定标准，将会给四类主体功能区的空间界定和配套政策制定带来更多矛盾。而且，合理调整禁止开发区划分标准已经在一些地方开始实施，其显然与国家标准不同的划分方案更好地反映了主体功能区划中的合理性与可行性。

2.2 应在保护区域体系理顺后再分区衔接禁止开发区划分标准

考虑目前保护区域管理体系存在的问题并借鉴地方实践经验，对于禁止开发区的划分，只能从以下两个方面想出路：或者调整禁止开发区的划分标准，与其他功能区的划分一样，建立一个严格的指标体系进行空间上的筛选——即便是保护区域也要按此指标体系进行评估筛选；或者梳理保护区域体系，使得中国的保护区域能够仿照IU—CN的国际标准根据保护强度来划分，以便其中的某类保护区域(从禁止开发区的主体功能来看，目前自然保护区与其最为接近)能够直接与禁止开发区衔接。从工作成本而言，后者更具有可操作性。为此，建议从以下两方面同步开展工作：

——在禁止开发区确定标准中去掉自然保护区以外的保护区域并解决“一地多牌”问题

修改禁止开发区的确定标准，将自然保护区以外的保护区域与禁止开发区的划定标准脱钩。建议相关法规明确风景名胜区等其他文化与自然遗产保护区域的主要功能，明确其和自然保护区不应当交叉设置。对于已经“一地多牌”的保护区域应当根据区域现状和设置标准重新评估，明确归类，以避免这一问题造成的区域主体功能定位混乱。

——控制自然保护区规模并优化自然保护区结构，在此基础上分区与禁止开

发区标准衔接

自然保护区的规模要与经济社会发展相协调，要与保护需求相适应。自然保护区需要对规模和布局都作出调整，并与保护区土地权属的情况相适应，才可能成为主体功能区划的依据。为此，要在全面调查和充分论证的基础上，对已经建立的自然保护区范围、界限和功能分区进行全面核查和确认；要对范围过大和功能分区不科学的自然保护区进行调整并尽量同步解决土地权属问题。在此基础上，调整自然保护区各专业管理部门的规划，控制其数量的过快增长[6]。

2.3 国家禁止开发区不能一禁了之，要逐类拓宽保护渠道

对于社会公益保护地，需要吸引大资本参与保护。在禁渔区，要吸纳当地村民为保护力量。对各类开发项目，要信息公开，让违法开发无处藏身。在项目论证阶段，就要全面提高开发项目的信息透明度，让公众能够提前介入该项目的讨论。

2.4 确定禁止开发区的发展方向和管理途径

“十一五”规划中的禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区。如国家级自然保护区、世界文化和自然遗产、国家重点风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园都被列为禁止开发区域。这些区域将会受到相关强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰。对禁止开发区域，主要评价生态环境保护。也就是说，不管是东部沿海发达地区，还是西部不发达地区，只要是符合条件的各类自然保护区，都属于禁止开发区域。

为了对禁止开发区的重点生态功能实施强制性保护，及时构建职能统一、目标统一、政策统一、管理统一的禁止开发区管理体制，是贯彻和强制实施禁止开发区环境政策、推动生态环境治理法治化进程的重要组织保障。禁止开发区管理模式制度设计行政管理机构采用什么样的管理模式是由政府所在区域的区位功能决定的。禁止开发区为社会提供的是生态服务，供给的是生态产品，这就要求禁止开发区管理体制以适应生态保护为前提，满足提供生态产品的环境管理要求，建立符合生态保护功能定位的管理战略和管理模式。第一，以功能定位职能，统一管理体制禁止开发区是我国保护自然文化资源的重要区域，珍稀动植物基因资源保护地，国家对禁止开发区实施强制性的管制原则。统一管理体制的关键是转变禁止开发区的政府职能。第二，以强制实施生态保护为基石，设置基本空间单元的管理机构。合理的基本空间单元设置有助于提高生态保护效率主体功能区基本空间单元的合理设置对功能区划和强制实施生态保护意义重大。功能区规划基本空间单元是区划的基本单位，也是禁止开发区域的基层行政管理机构，为此，基本空间单元的合理界定对区划和禁止开发区的生态保护影响深远。基本空间单元管理机构的设置是履行生态保护职能的必要条件行政管理机构的设置基础和

根本依据是政府职能，而履行政府职能的运行载体是行政管理机构，行政管理机构随着政府职能的转变而变化。对于禁止开发区的政府职能就是实施强制性生态保护，政府各职能部门的职权职责也应围绕生态保护被授予职权，同时履行生态安全的维护和监管职责[7]。

3 结语

面对全国主体功能区空间功能不同定位的新格局，禁止开发区的功能定位不仅要变革传统的经济治理模式，更要深入了解禁止开发面临的问题和困难，明确禁止开发区的划分，确定其保护方式和发展方向，改革自上而下高度同构的政府管理体制，以实施强制性生态保护的管制原则为标准来构建禁止开发区的政府管理体制。实现禁止开发区保护和管理的法治化，实现保护区内社会经济与自然环境和谐发展。

参考文献

[1] 郑达贤.关于福建主体功能区规划中的资源环境问题[N].福建日报,2007-10-25(4).

[2] 新华社.中华人民共和国国民经济和社会发展第是一个五年规划纲要[N].人民日报,2006-03-17(1).

[3] 国务院.国务院关于编制全国主体功能区划的意见[S].国发[2007]21号,2007-07-26.

[4] 国务院.中华人民共和国自然保护区条例[S].国务院令第167号,1994-10-09.

[5] 韩念勇.中国自然保护区可持续管理政策研究[J].自然资源学报,2000-06-10(207).

[6] 贾康.打破行政区划界限:主体功能区财税政策的转型思路[EB/OL].2008-02-15.

[7] 张孝德.对四类主体功能区管理模式的思考[J] .当代社科视野,2008-01-15(60).