资源枯竭型城市转型的个案研究_张亲培

资源枯竭型城市转型的个案研究张亲培,孙　悦(吉林大学行政学院,吉林长春130012)收稿日期:2010-05-58作者简介:张亲培(1964-),吉林大学行政学院教授、博士生导师。

研究方向:公共政策、公共财政、城市管理、选举制度。

摘要:资源枯竭型城市转型问题不仅涉及城市自身的存续与发展,而且会影响区域甚至整个国家的经济社会发展。

本文以资源枯竭型城市吉林省辽源市为例,从分析资源枯竭型城市转型的基本含义入手,介绍了资源枯竭型城市转型的背景和过程,分析了其转型的内容和策略等相关问题,以期为其他资源枯竭型城市成功转型提供启示。

关键词:资源枯竭型城市;城市转型;辽源市中图分类号:文献标识码:A文章编号:1007-7685(2010)09-0082-05 回顾新中国经济建设和发展的历史不难发现,在诸多城市类型当中,资源型城市作为基础能源或重要原材料的供应地,为经济社会发展及国家振兴做出了巨大贡献。

但在资源的有限性和不可再生性及城市自身发展规律的作用下,不少资源型城市逐步沦为资源枯竭型城市,经济、社会、环境等一系列严重问题接踵而至,城市发展陷入举步维艰的地步。

因此,资源枯竭型城市的转型问题已成为当今国家与社会关注的焦点之一。

本文以吉林省辽源市为例,围绕资源枯竭型城市转型的若干问题展开探讨。

一、资源枯竭型城市及其转型的基本含义城市是非农业人口聚集、具有综合功能的人类生产和生活共同体,它具有人口密集、资源密集、文化荟萃、信息集中、工作高效等特点,能在有限的地域空间内将各种生产要素(劳动力、土地、住房、资本、文化、科技等)高度密集地相互交织在一起,从而形成复杂的社会网络系统。

[1]从现实来看,虽然每个城市均符合上述属性,但由于各个城市历史渊源、现实条件、管理取向等因素的不同,它们往往在功能、结构、作用、规模等方面显示出不同程度的差异性。

基于这些差异性,可将城市分为不同的类型。

而对城市类型不同的理解与定位反过来又会制约和影响城市建设和管理。

“资源型城市”并非中国城市学领域的原创性概念,其历史也比较短暂。

从字面来看,资源型城市以资源为城市的标签。

对这类城市而言,资源(在不加定语的情况下,通常默认为是指自然资源,尤指矿产、森林等工业原料资源)充当其生存与发展的首要因素。

当然,任何城市的存续与发展都必须以特定的资源为基础,但资源型城市这一概念特指那些自然资源丰富进而以对其进行开采、加工为主导产业的城市。

根据《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》中对资源型城市的界定,资源型城市即指以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市类型。

矿产、森林等自然资源相比于既定的消费需求周期而言是不可再生的,这就意味着,资源型城市必然会随着资源的开采而逐渐失去自己的资源优势,当资源枯竭时,它们将失去自己长久以来的存续基础。

资源枯竭型城市是指在历史上因自然经济纵横·2010年第9期DOI :10.16528/j .cn ki .22-1054/f .2010.09.003资源的开发而兴起,现已处于自然资源锐减甚至枯竭状态,但尚未充分实现转型的城市。

可见,界定资源枯竭型城市有三个要点:一是因资源而兴起,即它必须曾经是资源型城市,那些本来就不具备自然资源优势的城市不在此之列。

二是已处于或接近资源枯竭状态,那些资源储备仍然丰富的城市不在此之列。

三是尚未充分实现转型。

如果已经实现完全转型,便不会再以资源为其标签,而应归入其他城市类型,如,蜕变为旅游城市、商埠城市、高新技术城市等。

显而易见,对资源枯竭型城市而言,实现城市功能和定位的转型是关系其生存与发展的重大问题。

资源枯竭型城市的转型是指那些陷于或接近枯竭状态的资源型城市向其他城市类型的转变过程。

在外延上,该转变过程主要包括以产业结构为主的经济结构及相应的社会、文化、自然环境、治理方式等方面的变迁,这些不同的方面之间是密切联系、相互交织的,因此,其结果必然是城市的总体性转型,即“城市转型”———资源枯竭型城市转型是其中的一种特例。

吉林省辽源市因煤而立,因煤而兴,因煤而衰,是一个典型的资源枯竭型城市。

辽源煤田自1911年开采到2007年已累计生产煤炭2.2亿吨,上缴税收15亿元。

鼎盛时期,全市原煤产量曾占全国总产量近4%,煤炭业占全市工业总产值80%以上。

由于长期依赖煤炭开采产业,辽源一度陷入资源枯竭、主导产业衰退的艰难境地。

20世纪90年代以来,辽源市经济十多年徘徊不前。

2002年起,辽源市开始探索城市的转型问题,并于2005年被确定为全国五个资源型城市经济转型试点市之一,2008年被国务院确定为首批资源枯竭型城市。

经过几年的发展,辽源市已基本实现转型,新材料、新能源、医药健康、装备制造、冶金建材、纺织袜业等六大接续替代产业已具雏形。

[2]本文以辽源市为研究个案,对资源枯竭型城市转型问题予以深入分析。

二、资源枯竭型城市转型的背景与过程新中国成立后,在高度集中的计划经济体制之下,适应优先发展重工业政策的需要,一系列依托当地丰富自然资源的地区迅速崛起为典型的资源型城市———在东北地区分布尤多并由此形成东北老工业基地。

经过几十年的开采使用,许多资源型城市赖以发展的自然资源濒于枯竭,主导产业濒于衰败,各种经济社会问题纷至沓来:企业生产效益下降,下岗失业人员猛增,地方财力薄弱,社会负担沉重;资源数量递减与产业效益增长需求的矛盾突出;生态环境恶化,自然资源破坏严重,环境质量下降;面对市场经济和经济全球化,市场化因素先天不足。

[3]对辽源市而言,存在的突出问题主要表现在:优势产业逐步变为弱势产业,带动资源型城市兴起的优势产业的主导性下降,能促进城市持续发展的新兴替代产业尚未形成,出现了主导产业缺乏承接性的问题;未来的发展潜力降低,资源的有限性和不可再生性抑制了城市的长期持续发展,城市经济社会发展缺乏长久动力;交通、通信及房屋建设等城市基础设施条件相对落后,发展其他产业瓶颈制约严重;矿业城市社会保险、社会保障工作滞后,社会就业压力较大,民生问题突出;资源开采所引起的生态环境问题日益突出。

辽源市面临巨大的发展压力。

“资源枯竭后,城市无非有三个结果:一是就地消亡,就像美国的很多鬼城。

二是整体迁移,像铜川县城那样。

三是转型,这是我们最愿意看到的结果。

”[4]因此,资源枯竭型城市的发展压力大多表现为追求成功转型的压力。

因此,国家出台了资源枯竭型城市转型的相关政策予以扶持和引导,各个城市在中央政策扶持和引导下,结合自身实际开展探索性实践。

从全国来看,2008年3月和2009年3月,国家发展和改革委员会先后颁布了两个文件,在文件中分批次确定了44个国家资源枯竭型城市(地区)。

其中,第一批包括12个城市,分别为9个地级市、2个县级市和1个典型资源枯竭地区;第二批为32个城市,包括9个地级市、17个县级市和6个市辖区。

在全国所有的资源型城市中,有22个为典型资源型城市,而资源枯竭型城市在其中占33.59%。

从表1可以看出,虽然我国自然资源丰富,资源型城市众多,但由于长期以来地区资源的不合理开发和利用,导致自然资源不断减少,资源型城市的支柱产业衰退,在全国范围内一大批的资源枯竭型城市相继产生。

如表1所示,资源枯竭型城市分布在全国20个省区,涉及经济纵横·2010年第9期总人口高达近四千万人。

辽源市的城市转型经历了长期的探索和实践过程,特别是党的十六大以后,国家实施东北老工业基地振兴战略,支持资源型城市和地区发展接续替代产业,加快经济转型的契机下,辽源市作为资源枯竭型城市能在第一时间明确转型思路、创造新颖转型模式、合理配置转型要素、努力促进转型合力聚集,进而大大加快了转型步伐。

表1　资源枯竭型城市地区与产业分布城市类型城市数量城市名称及地区分布煤炭城市22地级市:辽宁阜新、辽宁抚顺、吉林辽源、黑龙江七台河、安徽淮北、江西萍乡、山东枣庄、河南焦作、陕西铜川、宁夏石嘴山县级市:山西孝义、辽宁北票、吉林九台、吉林舒兰、湖南洡阳、湖南资兴、广西合山、四川华蓥市辖区:河北承德鹰手营子矿区、河北张家口市下花园区、辽宁葫芦岛市南票区、辽宁辽阳市弓长岭区有色冶金城市7地级市:安徽铜陵、湖北黄石、甘肃白银县级市:湖南冷水江、云南个旧市辖区:辽宁葫芦岛市杨家杖子区、云南昆明市东川区黑色冶金城市1县级市:湖北大冶石油城市3地级市:辽宁盘锦县级市:湖北潜江、甘肃玉门森工城市6地级市:吉林白山、黑龙江伊春县级市:黑龙江五大连池、内蒙古阿尔山、吉林敦化地　区:黑龙江大兴安岭地区其他城市5地级市:江西景德镇、重庆市万盛区县级市:河南灵宝、湖北钟祥、贵州铜仁三、资源枯竭型城市转型的内容和策略为实现资源枯竭型城市的可持续发展,防止该类型城市出现因资源枯竭而导致城市主导产业限制城市发展的情况,进一步控制因地区主导产业不断衰退而带来的“多米诺骨牌效应”对城市可持续发展的影响,不仅国家相继出台了一系列的政策,对其转型提供大量的政策支持,当地政府更应深谋远虑,从人力、物力、财力等方面着手,积极主动地促进资源枯竭型城市的转型。

资源枯竭型城市的转型是一个世界性课题,需要多方面、多维度的策略选择。

总体上看,成功的资源枯竭型城市的转型不应该仅仅是经济的转型,更应是硬、软环境的同时转型,而这两者又都在很大程度上依赖政府治理理念的转型。

只有当这三方面都转型成功并相互间产生正外部效应时,才能真正重塑与提升资源枯竭型城市的竞争力,提高城市的经济效益,实现城市的可持续发展。

(一)经济的转型及其策略资源枯竭型城市的经济结构几乎都是以资源型产业为主导,而该类产业的发展具有明显的不可逆性,若缺少新兴优势产业的替补,一旦资源枯竭,则会给城市经济带来致命的打击。

因此,资源枯竭型城市的经济转型应发挥比较优势,改变原有的以自然资源开采为主的产业结构,打造以工业为主导,第一、三产业同步跟进,多元化综合发展的产业格局。

逐步发挥产业技术创新在经济增长中的作用,积极努力地发展节能、高效、环保产业,加快实现由资源密集型产业转变为资金和技术密集型产业的步伐。

近些年来,大量的服务性行业在城市中发展壮大,并在城市经济活动的重要部门占有重要的地位,这是现代城市发展的必然规律,也是城市前进的方向。

[5]在被确立为首批资源枯竭型城市经济转型试点市后,辽源市在仅六年的初步转型阶段便创造了一个个奇迹般的“辽源速度”:在中国社会科学院发布的《2009年中国城市竞争力蓝皮书报告》中,辽源位列2008年中国294个城市综合增长竞争力排名中的第五位。

通过招商引资、加大固定资产投入、开展工业项目年等活动,辽源市建成了一系列可良性发展的工业新兴项目,经济结构进一步升级,新型主导产业的优势突出,并以此保证了辽源市经济连续五年的高速增长,经济总量不断增加,发展潜力逐步加强,城市功能日益完善。