央地关系 国家治理的根本

央地关系国家治理的根本
实现国家治理能力和治理体系的现代化是党的十八届三中全会提出的重要课题。

寻求一种适合中国国情的处理中央与地方关系的模式是国家治理现代化的重要内容。

对于一个国家而言，采取何种中央与地方制度模式对于地方政府的治理具有决定性作用，它将决定着治理权限在中央与地方之间如何分配以及中央与地方之间的互动方式。

中央与地方的关系模式在三个方面决定着地方治理的实现。

首先，中央与地方的不同制度模式决定着地方政治权威的来源。

在不同的中央与地方关系中，地方的权威来源也具有明显的不同。

在单一制国家中，地方政府作为中央政府的派出机构负责本地事务的管理，地方政府的权威来源于中央的授权，地方政府的治理活动则在相当程度上受制于中央政府的规定。

而在联邦制国家，由于中央与地方之间各自的政治权威相互独立，地方政府拥有独立的权威基础。

因此，中央与地方关系决定着地方政府的权威来源，进而影响到其权力的运行和治理的实践。

其次，中央与地方关系决定着双方的博弈规则和互动特征。

中央与地方关系的不同制度模式也导致了上述的政治活动中采取不同的行为特征。

从制度主义的视角来看，不同的中央与地方关系为二者的互动提供了不同的激励机制和制度约束。

在单一制的条件下，中央政府是双方制度规范的制定者，地方作为中央政府的派出机构，在规则的制定上具有有限的制度空间。

而在联邦制的条件下，中央政府与地方政府之间的权力有着法律上或约定俗成的划分，双方的制度规则来
源于其长期的互动之中。

从这个意义上讲，采取何种中央与地方制度安排将对于地方治理产生决定性影响。

最后，中央与地方关系将决定着治理权限在不同层级之间的分配方式，这对于地方政府的治理方式产生了重要的影响。

在现代国家，随着治理事务的复杂化，国家所面临的治理任务也越来越艰巨。

在大国范围之内，只有对于治理事务进行必要的划分，治理的任务才能够实现。

考虑到现代国家通常都采取多层的政府层级，在不同的层级之间如何进行治理事务的划分将是影响地方治理的重要制度条件。

这意味着，治理事务在中央与地方之间如何划分的问题同样是我们理解地方治理不可或缺的条件。

纵观中国历史，央地关系始终是关乎国家统一、社会稳定、经济发展的重大命题。

自公元前221年秦统一中国之后，在全国范围内推行郡县制，其后汉承秦制，其制未变，“百代都行秦法政”，奠定了2 000多年来中国传统社会的央地组织结构的基本格局。

在此基础之上，历代统治者不断进行调整和改革，试图找到一种更为合适的央地格局，其中汉初的《推恩令》、元代行省制度的建立，都较为成功地处置了央地关系，也为这些朝代的兴盛奠定了重要基础。

然而这样的和谐治世往往并不长久，在大部分中国历史时间里，央地之间总是充满了矛盾与冲突，若奉行守外虚内，地方势力过于强盛，中央控制力削弱，如汉唐藩镇之乱为祸深远。

若中央过度集权，强干弱枝，则地方积极性受挫，宋之积贫积弱殷鉴不远。

这一格局形成的根本原因在于中国的大一统体制下存在的优势
和劣势。

一方面，中国作为一个统一的中央集权国家的历史长达2000多年，这在人类历史上是独一无二的治国制度安排，也适应并反映了中国所特有的自然地理环境与历史变迁的选择。

中国作为地处东亚季风气候区的农业国家，两千多年的国家史就是一部防范水旱灾害和北方游牧民族入侵的历史。

正是提供跨地域性的超大规模的国家公共产品的客观需要，诸如兴修水利、抵御外敌、防灾救灾等，使得中国形成了一套十分独特的、相当成型的、连续一贯的大一统中央集权政治体制，以举国之力应对各类危机和挑战。

这也是为什么在中国漫长的文明史中，国家统一始终是最重要的主题。

另一方面，中国是一个地域辽阔的多元国家。

中国是一个疆域辽阔的大陆型国家，地处中纬度和大陆东岸，各地气候风俗各异，发展极不平衡，在同一个国家内形成了多个经济单元。

正如中国古人所说“百里而异习，千里而殊俗”，不同地区在统一的政治体制下，仍然有着不同的治理和发展需求。

这些需求由于大一统体制带来的高昂的治理成本和组织成本等劣势，使得央地关系之间存在诸多矛盾甚至冲突对峙的可能性。

这也是中国历史上屡屡出现地方割据与国家分裂的根源。

不过总的来看，从秦始皇之后的两千多年历史来看，统一的时间超过2/3，分裂的时间不足1/3，中央集权体制以及国家统一构成了中国传统农业社会的两大特征。

这集中反映在人口增长这一农业社会标志之上，统一时期人口增长，分裂时期人口减少，增长过程超过了减少过程，尽管国土面积不超过世界总数的7%，但是总人口占世界比重一直在1/4——1/3之间。

因此，我们依据中国的历史经验，将中国的传统农业社会时期的央地关系概括为一个框架——“多元一体”与“一体多元”之间的反复变动。

从中国的历史发展逻辑来看，是从多元走向一体，在一体的框架下又促进了多元。

中国自古不仅是大一统下的多民族国家，而且是大一统下的多地区国家。

这是中国特有的自成一体的农业经济体系以及大一统制度和“一体多元”的中华文化。

中国特殊的历史现实和文明传统要求中国建立并维持一个强有
力的中央政府，以利于中国文明有效应对各类大规模挑战。

但与此同时，在政令统一的前提下，中国的治理必须兼顾各地现实，因地因时制宜，降低治理成本，以利于各地的经济发展与文化繁盛。

这就要求中国历代统治者，在充分利用大一统的优势的同时，尽量消除大一统的劣势，在央地关系的两极之间寻求一种平衡状态，协调好中央和地方的关系与矛盾，以使得中国这种“一体多元”体制下的“一体”和“多元”能够并行不悖、相容相生。

近代以来，中国逐步开始由庞大而统一的传统农业社会王朝向世界最大的统一的现代国家过渡。

不过这一过渡过程并不是自发进行的，而是在来自工业文明和西方列强的连续挑战下被迫进行的。

当西方国家开始工业革命，创立了资本主义制度时，中国却因大一统制度的历史局限仍维持着传统农业社会。

到了清朝后期，大一统制度已经被锁定在某种无效率的状态之中。

在这一过渡的前100多年的过程中，中国屡战屡败，传统央地秩序逐步解体，中央权威涣散，地方诸侯兴起，汪洋大海般的传统小农社会变得十分松散。

晚清政府因洋务运动未能
自强，因甲午战争而溃败，又因辛亥革命而轰然倒下，意味着中国进入四分五裂的时代。

民国北洋政府，本身就是各自为政、各据山头，军阀争战，战火不断。

国民党政府虽然名义上在全国实行了政治、军事统一，但也是你争我夺的诸侯政治、诸侯经济。

中华人民共和国的成立，随着政权的逐步稳固，以毛泽东为首的共产党人把战争时期的运动方式嵌入国家治理，并在此基础上形成了全国一片红，地方的权力在高度意识形态化上只唯上，虽说保持了国家的一统，但也把中国的国民经济拖入死潭。

十一届三中全会后，中国的国家治理随着转移到以经济建设为中心，地方政府的权力逐步扩大，并带来了经济形势的逐步好转，地方的话语权逐步加大。

1992年中国实行的分税制改革被视为自宋朝王安石变法以来的
中国又一次重大经济改革，央地利益进行了大调整。

这次以朱镕基为首的共产党人变法是在新的历史条件下加强中央集权的重大变革。

但是，这次变革，仅仅是把财权集中于中央，而未进行央地事权的划分，从而在未来的二十多年地方逐步形成了土地财政，房地产经济绑架了中国，给中国经济的转型升级埋下了深刻的隐患。

2016年8月，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《意见》），对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革做出总体部署。

《意见》明确，一是推进中央与地方财政事权划分。

适度加强中央的财政事权，保障地方
履行财政事权，减少并规范中央与地方共同的财政事权，建立财政事权划分动态调整机制。

二是完善中央与地方支出责任划分。

中央的财政事权由中央承担支出责任，地方的财政事权由地方承担支出责任，中央与地方共同财政事权根据基本公共服务的属性，区分情况划分支出责任。

三是加快省以下财政事权和支出责任划分。

将部分适宜由更高一级政府承担的保持区域内经济社会稳定、促进经济协调发展等基本公共服务职能上移，将适宜由基层政府发挥信息、管理优势的基本公共服务职能下移，并根据省以下财政事权划分、财政体制及基层政府财力状况，合理确定省以下各级政府的支出责任。

分析人士指出：国务院文件的出台，仅仅是在中央与地方的权力分配格局中撕开了一个小小的口子，没有事权之说，仅是表述为“财政事权”，其中的深意值得玩味。

况且，在有中央深改组的背景下，涉及到如此之大之事，以国务院的名义出台，是否能够得到践行，值得观察。

每个人有脊柱，国家也有脊柱，这个脊柱就是央地关系。

它把中央首脑和身体各个部位，胳膊、腿啊、心脏啊都连在一起。

如果一个人的脊柱出了毛病，他问题就大了；如果国家的脊柱出了问题，那么国家肯定是治理不好的。

人类的政治发展总是遵循着从人治走向法治，从专制走向民主，从神秘走向透明，从集权走向分权，从管制走向服务，从统治走向治理的规律。

中国的央地关系也应该遵循这个规律。