对建立长效机制的思考

对建立长效机制的思考
以颁布和实施安全生产法为标志，以全面建设小康社会为目标，我国安全生产工作进入新的历史阶段。

我们应根据安全生产工作的新要求，探索建立安全生产长效机制，彻底改变长期以来的被动局面：在监管方式上，治标多，治本少；在事故管理上，事后处理多，事前预防少；在管理思路上，重形式主义，轻实际效果；在制度建设、政策和体制设计上，应急对策多，长远考虑少，单项运作多，系统研究不够。

“机制”一词源于希腊文，起初用于机械工程上的机械、机械装置、结构及制动原理和运行规则等，后用于说明有机体的构造、功能和相互关系。

此后，宏观经济学用“机制”说明经济机体内部各构成要素的相互关系、协调方式和原理。

因此，安全生产长效机制的内涵，从系统论的观点看，是立足根本，并从长期考虑的安全生产系统各构成要素间的相互关系、协调方式和运行体系。

其构成要素具有“四性”：一是长期性：在制度建设、立法思路、政策设计和采取的措施上，管理效应对今后相当长一段时期的工作产生影响，而不是一种短期行为。

二是系统性：这是由安全生产是个系统工程和事故链的特点所决定的。

三是根本性：立足防范，从治本上研究和考虑制度建设、立法思路、政策设计和采取的措施。

四是自主性：使生产经营主体真正形成自我管理的意识，形成自我约束的机制。

为此，笔者认为，应从九个层面思考如何建立安全生产长效机制，即健全三个体系、实现两个创新、制定一个产业政策，实施一个中长期规划、建立一个专项资金、形成一个自我约束
机制。

健全安全生产法律体系
完善的安全生产法律体系是安全生产长效机制有效的基石和法律保障。

以安全生产法的颁布和实施为标志，我国安全生产法制建设进入一个新阶段，但安全生产法律体系还不完善。

作为安全生产领域“宪法”的安全生产法，存在着法律调整范围过窄、对政府安全生产监督管理机构设置和人员配置没有法定化、安全评价适用范围的法律规定不尽全面、有关行政执法主体的规定不明确、有关事故调查的法律规定缺乏可操作性、对生产经营单位主要负责人以外的其他负责人的处罚缺乏法律规定等问题。

当前，应尽快做好安全生产法的配套和细化的立法工作。

一要尽快制定和出台有关单行法规、条例，如建设项目“三同时”评价、生产经营单位安全评估、重大危险源的监控及事故隐患整改、事故调查处理等，特别要抓紧制定《安全生产评价法》；二要补充和完善安全生产法，如对政府安全生产监督管理机构设置和人员配置、安全生产法行政执法主体以及对生产经营单位主要负责人以外的其他负责人处罚的法律规定等；三是研究制定高危行业市场准入的法律制度，提高生产经营单位市场准入的“门槛”；四应加强安全生产立法理论研究和司法总结，扩大安全生产立法的公开性、民主性和广泛性。

建立安全生产监管体系
这是安全生产长效机制有效运行的组织保障。

全国30个省、自治区、直辖市目前已建立了安全生产监管机构，但从内容上看，不少地方还存在机构设置不规范，人员编制不落实，运行经费及保障手段缺乏，尤其是地、市安全生产监管机构建设不落实等突出问题；从实际运行情况看，垂直管理的煤矿监察体系和分级管理的安全监管体系运转不够协调，难以磨合；以监管、监察和管理主体为主的事故调查体系还不科学。

因此，我们必须认真解决安全监管体系的法律地位问题，使机构设置、人员编制、保障手段等法定化，改变“事故出机构”、机构设置、人员编制随领导注意力和重视程度而定的现行机制；深化安全生产监管体制改革，建立职能统一、垂直管理、独立运行、高度权威的安全生产监管体系，将劳动卫生、工伤保险、特种设备及锅炉压力容器等监察职能归一于国家安全生产监察总局；成立独立、规范、权威、公正、高效和科学的国家事故调查委员会。

该机构应独立于政府之外，依据法律进行事故调查，对全国人大常委会负责，人员主要由专家组成。

建立健全安全生产监控体系和预警体系
实现从事后查处的被动型管理向事前预防的主动型管理转变，是安全生产长效机制形成的主要标志之一。

为此，要以预防为主，建立健全安全生产监控体系和预警体系：建立对企业现场生产过程、设施设备运行进行控制的微观安全监控体系；建立对重大危险源、事故隐患评
估整改和对高危行业进行控制的宏观安全监控体系；建立特大生产事故应急救援体系，当事故发生时，能迅速启动应急救援机制，减少人员伤亡和财产损失。

实现安全生产科技创新
积极采用国内外新技术、新工艺、新设备、新材料，推进安全科技创新，改善安全生产条件，提高事故预防、隐患监控和安全生产的科技保障水平。

一要加强重特大灾害和危险源监测、预警、防治、应急救援、事故分析处理技术、管理技术等的开发和应用；二要以安全高新技术成果为重点，促进安全科技产业化进程；三要拓宽安全生产投入渠道，增加安全生产科技投入，形成市场经济条件下安全生产科技的投入机制；四是尽快制定和实施安全生产科技发展规划，加强对安全生产科技发展的宏观指导。

推进安全文化创新
安全文化调节人与人、人与社会、人与自然之间的关系，以防止事故、抵御灾害、维护健康。

要坚持以人为本，大力推进安全文化体系的建设，形成人人“关爱生命、关注安全”的安全文化氛围。

加强安全文化内涵、理论和体系的研究，以指导安全文化的建设与创新；开展对公民和从业人员安全知识、安全意识的教育和培训，提高安全文化水平；抓好基层安全文化建设，特别是要加强城市社区、学校、企业及农村
村镇的安全文化建设；增加对安全文化建设的投入；利用市场机制，发展安全文化产业。

制定和实施安全生产的产业政策
安全生产产业政策对生产有促进和导向作用，一些在立法上一时难以规范和解决的问题，可通过产业政策调整。

一是优化安全生产环境，提高高危行业的市场准入“门槛”，严把企业特别高危行业企业安全生产的市场准入关；二是采用先进技术，提高安全生产的科技管理水平，促进企业组织结构和技术结构优化；三是企业安全生产基准条件应纳入产业政策范畴，对不符合安全生产产业政策规定的建设项目和运营企业，有关部门不得审批发证、批准开工建设或注册登记、投入运行；四是定期公布明令淘汰、严重危及安全生产的技术、工艺和设备和已达到报废年限的交通工具等。

研究制定安全生产中长期规划
“人无远虑，必有近忧”。

当前，应研究制定“十一五”（2005年～2010年）安全生产规划，加强对安全生产工作的宏观指导。

“十一五”规划框架结构体系主要应包括总体规划和各重点产业规划（如煤矿安全、危险化学品安全、矿山安全、交通运输安全等）、专项规划（安全科技发展、安全教育和培训、消防安全等）。

建立国家安全生产专项资金
设立国家、省级重大事故隐患整改基金。

隐患整改基金来源由三方面构成，即财政、银行出一点，企业风险抵押金留一点，职工工伤保险中提一点等。

按分级管理的原则，分别由国家、省级安全生产监管部门管理，并实行有偿、滚动使用；建立国家安全生产技术改造专项资金。

专项资金由国家安全生产管理局统一安排使用，银行实施监管，财政予以贴息，用于主要行业重大生产技术装备、技术设施等技术改造。

建立健全企业安全生产自我约束机制
一是要适应我国加入世界贸易组织和经济全球化的要求，按照国际规范建立企业安全健康管理体系；二是要依法建立健全重大建设项目和高危行业建设项目的安全评价体系。

企业应自主地委托有资质的中介机构进行评价；三是建立健全企业安全评估体系。

对此，企业应自觉地接受安全生产监管和监察机构的评估；四是应根据不同行业的特点，建立健全有行业特色的安全生产管理制度。

如水上运输企业实施的《国内安全管理规则》，促进了企业安全生产责任制的落实，提高了船公司及船舶的安全管理水平。