试论如何通过国家审计应对公共危机(单全)

的效率。 ★
（作者单位：浙江财经学院会计学院） （本栏目责任编辑：罗晓）
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58Βιβλιοθήκη 二、 国家审计在应对公共危机 上应发挥的作用
审计署审计长刘家义在 2007 年的 全国审计工作会议上首次提出了“免疫 系统论”， 该理论借鉴了机体免疫系统 的原理，把机体免疫系统的三大功能与 审计工作相结合，把国家审计比作是国 家经济运行的“免疫系统”，生动而形象 地指出了审计是预防、揭示和抵抗经济 社会运行过程中障碍的 “免疫系统”。 其 实，正如“免疫系统论”所言，国家审计 在应对公共危机方面发挥的也是“免疫
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试论如何通过国家审计应对 公共危机
■单 全
一、 我国国家审计应对公共危 机的简要回顾
2002 年 11 月 非 典 型 肺 炎 发 生 在 我国粤港两地， 并于 2003 年 3 月以后 向全国大范围扩散。随着国家针对防治 非典型肺炎专项资金和社会捐赠款物 的投入，国家审计署于 2003 年 12 月发 布 了 2003 年 第 1 号 的 审 计 结 果 公 告 ： “审计署关于防治非典型肺炎专项资金 和社会捐赠款物审计结果的公告”， 对 中央及地方各级有关部门拨付的防治 非 典 专 项 资 金 140.93 亿 元 和 各 级 民 政、卫生等部门 和 单 位 接 收 的 41.52 亿 元社会捐赠款物进行了审计，以国家审 计的手段充分保障专项资金和社会捐 赠物的投入。 审计结果表明，防治非典 专项资金和社会捐赠款物的管理使用 情况是好的，未发现贪污、私分、盗窃等 严重违法违规的问题。
（三）促使公共危机应对机构扁平 化
我国现有的危机管理体制是政府 统一领导、分类别、分部门应对突发事 件， 遇到特别重大的突发事件的体制， 通常成立由政府任总指挥的临时性应 急机构，负责领导应急处置工作。 但是 很多学者认识到传统的危机管理体制 自身具有组织惰性、条块分裂以及信息 失真等方面的缺点，所以改变传统的危 机管理体制，加快危机处理速度最有效 的方法便是实现政府组织机构的扁平 化，尽量压缩中级层级，实现组织高层 与基层间直接的信息沟通，提高国家审 计人员的效率，可以考虑将国家审计部 门与社会第三部门重新整合，以便更好 地协调各部门关系，提高危机应对部门
三、 国家审计应对公共危机的 政策建议
（一）加快公共危机审计的法律法 规建设
我国目前已有了《中华人民共和国 突发事件应对法》、《公益事业捐赠法》、 《救灾捐赠管理办法》等相关法律法规， 但这些法律仍然是一个概括性、纲要性 的规范，在危机管理实践中可操纵性不 够，需要进一步深化。 我国与公共危机 管理比较发达的国家相比，没有详尽的 应对公共危机的法律，国家审计在具体 应对公共危机方面可操作性不强，国家 各部门之间不能紧密地联系在一起，所 以可以考虑由国家审计总署、 财政部、 中国注册会计协会、民政部和中国红十 字协会等相关公共危机应对机构成立 一个公共危机审计法律制定委员会，以 更全面更细致地制定应对公共危机事 件的法律，实现与其他公共危机应对机 关的相互协调，制定危机管理完整的法
2008 年 5 月 12 日，我国四川汶川 地区发生 8 级强震，这是新中国成立以 来破坏范围最大波及范围最广的一次 地震，造成了严重的人员伤亡和财产损 失。 国家审计总署于 2008 年 6 月至 12
月先后发布了审计署关于汶川地震抗 震救灾资金物资审计情况公告 （第 1 号、第 2 号、第 3 号和第 4 号），对中央 财政 安 排 的 抗 震 救 灾 资 金 190.09 亿 元 和中央和非地震灾区接受的捐赠款物 452.97 亿元进行了审计，从而更好的保 障救灾资金的使用。 在灾后重建过程 中 ， 国 家 审 计 总 署 与 2009 年 9 月 至 2011 年 6 月先后 发布 了 汶 川 地 震 灾 后 恢复重建跟踪审计结果（第 1 号、第 2 号、第 3 号和第 4 号），从而通过审计结 果公告的形式切实保证灾后重建的透 明度。 此外，国家审计总署也专门针对 社会捐赠物发布了 2010 年第 1 号：“汶 川地震社会捐赠款物审计结果”。
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强、 危机事件国家化程度加大等特点， 所以公共危机审计摒弃了以往常规国 家审计中审计人员采用的集中审计方 式、实施内部控制评价的方法，而是采 用通常深入现场，通过核查每一笔物资 实现国家审计的方式。三是审计实施的 主体比较特殊， 在常规的国家审计中， 国家审计通常是由国家审计工作人员 联合地方相应审计机关的工作人员实 施审计。 但是当公共危机发生时，只靠 审计部门人员的力量往往是不够的，还 要依靠各个方面的力量。比如在汶川地 震当中，审计署派出审计小组进入中国 红十字基金会以外，审计署驻成都特派 办与四川省审计厅也发挥了重要作用， 审计署还整合四川省审计机关和成都、 昆明、 重庆等三个特派办的近 2000 名 审计人员组成 220 个审计小组，进驻灾 区。 此外，都江堰成立了由民政、财政、 审计三部门组成的审计小组，共同监督 每一笔接收款物的记录和清点。审计署 还两次向社会公布举报电话和网址，同 时开通了一条免费长途举报热线，接受 群众举报，逐一落实审计线索。 显而易 见，在应对公共危机的形势下，国家审 计实施的主体只有联合各方面社会中 的力量才能实现事半功倍，以更好地应 对公共危机。
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律体系，以便实现公共危机审计的规范 化。
（二）根据具体情况及时调整审计 方法与内容
由于公共危机具有突发性、 紧迫 性、公共性、扩散性和频发性等特点，正 是因为公共危机的一系列特点，它的发 生会对已经制定的国家审计计划产生 影响，这就需要国家审计部门在已有审 计计划的基础上， 调整审计方法和内 容，这也是国家审计应对公共危机的必 然选择。 在应对公共危机的过程中，国 家审计机关紧密联系救灾工作进展，及 时调整公共危机的审计重心，比如在抢 险救灾阶段，应该讲主要审计力量集中 在物资调配上； 在灾后安置的初期，应 该将审计重点调整到国家相关政策的 落实情况，包括救助资金、救助食品和 过渡性板房的建设等；在灾后安置的晚 期，应该着重对救助资金的拨付和灾情 的核报加大审计力度。
2011 年第 8 号审 计 结 果 公 告 ：“玉 树地 震 灾 后 恢 复 重 建 2010 年 跟 踪 审 计 结 果”， 对全国接收的捐赠款物 106.57 亿 元进行了审计，从而不仅在救灾过程中 而且在灾后从国家审计的角度保证我 国应对公共危机的措施可行。
根据我国国家审计应对公共危机 的回顾中不难发现，我国的公共危机审 计有以下几个特点： 一是对象比较特 殊，主要是重大地质灾害和重大医疗卫 生安全问题。审计涉及的内容不仅有对 中央和地方应对危机专项资金进行的 审计， 还有对社会捐赠款物进行的审 计，也有对以“特殊党费”形式的捐赠财 物进行的审计，比如在“审计署关于汶 川地震抗震救灾资金物资审计情况公 告 （第 2 号）” 中， 审计署专门对截至 2008 年 6 月 12 号 中 央 组 织 部 接 受 的 “特殊党费” 50.19 亿元进行了审计 ，并 建议有关单位根据审计意见和建议，采 取措施，认真落实关于“特殊党费”管理 使用的各项规定。二是审计取证比较特 殊， 由于公共危机涉及领域的多元化、 危机事件高频化；危机事件的危害性加
系统”的功能：首先是预防功能，在公共 危机发生之前或者刚刚发生时，国家审 计机关应及时采取措施，将危机对经济 社会的损害程度降到最低，比如国家审 计可以对环境、卫生以及民生领域进行 事前和事中审计，重点关注公共危机可 能发生的领域，以便及时发现问题并快 速有效地解决问题； 其次是清除功能， 在自然灾害或人为事故等公共危机发 生时，国家审计应该运用法定权限查处 经济社会中运行的问题，并且及时解决 清除问题，运用手中掌握的各种政治资 源、 社会资源和经济资源去消除问题， 从而维护国家经济社会的正常运行；最 后是修补功能，国家审计机关应对审计 中发现的问题进行分析反馈，并从政策 方面进行完善与改进，在公共危机影响 到的领域促进政府相关部门一系列制 度的建立，坚决杜绝危机的再次发生。
2010 年 4 月 青 海 玉 树 县 发 生 地 震， 人民群众生命财产遭受严重损失。 为了保障救灾资金和物资的使用，国家 审计总署于当年分别发布了 2010 年第 10 号审计结果公告：“审计署关 于 玉 树 地震抗震救灾资金物资跟踪审计情况 公 告 ” 和 2010 年 第 21 号 审 计 结 果 公 告：“关于玉树地震抗震救灾资金物资 跟 踪 审 计 结 果 ”， 并 在 2011 年 发 布 了