“多规合一”背景下城市水土保持面临的机遇与挑战

“多规合一”背景下城市水土保持面临的机遇与挑战

中国正处于快速城镇化与资源危机并存的阶段，社会、经济发展与自然生态环境承载力之间矛盾凸显。当前快速的城市化进程引发了水土流失及系列生态环境问题(邓岚和宋桂琴,2001;姜德文,2014a)，造成城市内涝加剧，城市水功能削

和雾霾危害加重，广泛影响城市居民的日常工作与弱，城市生态环境恶化，PM

2.5

生活，甚至威胁到其身体健康和财产安全，社会各界、广大民众愈来愈关注城市水土保持和生态保护(祁生林等,2006)。“十八大”“三中全会”及中央城镇化工作会议都明确中国城镇化要坚持生态文明。而水、土资源作为生态环境的基质，是构建城市和谐生态环境的基础，承载着生态文明之梦，所以水土保持应是生态文明建设的重要内容之一。

城市建设涉及土地利用变更，大量生活区、工业园区、交通道路、广场、地下管道等工程项目，造成地表及地下的多维空间的改变，空间规划是城市建设的先导，是经济、社会、文化、生态等政策的地理表达，具有多尺度、综合性的特征和相应的规划体系。已成为政府实现改善生活质量、管理资源和保护环境、合理利用土地、平衡地区间经济社会发展等广泛目标的基本工具(王向东和刘卫东, 2012)。2014年12月5日，由国家发改委、国土资源部、环保部和住建部联合

下发的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》中要求，“开展市县空间规划改革试点，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划‘多规合一’”。而水土保持规划是生态环境规划系列中的重要类别之一（王向东和刘卫东，2012）。《中华人民共和国水土保持法》第十三条规定“水土保持规划应当与土地利用总体规划、水资源规划、城乡规划和环境保护规划等相协调”；第十五条规定“有关基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等方面的规划，在实施过程中可能造成水土流失的，规划的组织编制机关应当在规划中提出水土流失预防和治理的对策和措施”。因此，“多规合一”的体系中应接入城市建设水土保持规划。

然而，目前“多规合一”正在试行阶段，存在着许多的问题，不能很好的对接。本文将从与国民经济发展、城市建设、生态环境保护的和谐出发，分析目前城市水土流失问题，城市保持措施，及如何从规划时期开始，全面考虑水土保持，

将水土保持规划完美对接纳入到“多规合一”的规划体系，实现城市水土保持与生态文明建设的最终目标。

1. 城市水土流失成因与特点

城市水土流失在过程上与自然水土流失是相同的，但在外营力、侵蚀强度、影响范围等外在表现上明显不同(唐克丽, 1997)，它是城市化过程中，主要由于人类活动造成的发生在城市建设区及周边地区的水土流失，它包括水、土两类资源的损失和破坏，并给城市带来了河道淤积、雨洪灾害、非点源污染等新的生态环境问题(曾祥坤等, 2009)。城市水土流失是人为因素与自然因素综合作用的结果，且前者起主导作用，表现在土地的超强度开发、水土保持方案管理机制的不健全和缺乏生态环境保护意识等方面(邓岚和宋桂琴, 2001)。城市水土流失具有人为性，多样性，广泛性，灾难性的特点，其形成因素和表现形式主要有以下几类。

1.1城市工地密集，扰动地表，加速水土流失

在城市化迅猛发展过程中，各类建设项目密集上马，数量众多，工程建设过程频繁的进行土方开挖、堆置、填筑、运移活动。施工过程对原有地表覆被破坏，使土壤裸露；新的堆土、堆渣多无覆盖，遇降雨时便泥浆滥流，水土流失严重(姜德文, 2013)。张丽萍等（2002）归纳总结城市扩建诱发水土流失的主要三种类型：（1）城市扩建占用大量土地，一方面在施工地，大量开挖面、堆土造成的水土流失；另一方面建筑材料的获取地，山、土体开挖，造成新的坡面，及大量堆放弃土石碴造成的水土流失。（2）城市化发展，道路、管道建设是重要环节，建设过程中，开挖边坡，构筑人工边坡，破坏原始下垫面结构，土石堆放，从而造成严重的水土资源流失。（3）随着城市的扩展，劳动力的转型，城市人口的增加，城市边缘土地利用方式发生了很大的变化，如一些坡地由林草地转化为菜地、果园等，在土地利用转型的过程中会诱发水土流失。

1.2 对河流水系不合理利用，加重城市内涝与水质污染

城市及其规划区原有许多水塘、蓄（排）水沟、排洪排涝渠、洼地、湖泊等，在城市化过程中受商业利益驱动，这些设施被大量占用、填埋、毁损，致使城市失去了自然蓄水、调节、滞洪、分流的能力，城市雨水被大量外排，地下水得不到补给，使原本就极为缺水的城市更加缺水，缺水城市也愈来愈多，有的还引发

地面沉降等灾害。城市工地密集，多为裸露施工，降雨时大量泥沙进入河湖水系，造成淤积。同时，随着城市河湖水系水量减少使河湖的纳污能力下降，加剧了水体污染（姜德文，2013）。

1.3 地面高度硬化、绿地减少，造成内涝、地面塌陷等次生灾害

我国人多地少，城市土地为稀缺资源，为追求经济利益最大化，造成城市环境建设用地规划不合理，与城市建设用地、居住用地、工业用地、公共设施用地、道路、广场用地相比，城市绿地的面积很少，而这些用地大部分已被硬化，降水极易形成地表径流。雨季，城市看海、地下建筑被淹的内涝事件频发；同时，大量的地表径流遇孔洞或裂缝下泄易形成潜蚀，造成地面塌陷(刘信儒等, 2006)。

大量城市建设中楼房、广场、道路均实现硬化，一些城市河流做了防渗处理，降水不能下渗补给地下水，打乱水文循环过程，土壤缺水，城市园林植物需要大量灌溉；而地下水得不到补充，却又存在大量抽取，过度利用的情况，造成地下漏斗，引起地面沉降，加剧次生地质灾害。

1.4风蚀扬尘加剧空气污染

我国城市化和工业化的飞速发展带来一系列环境问题，其中影响最为广泛的无孔不入的便是大气环境的严重污染。城市扩展建设、旧城改造、道路施工、管道铺设等的大规模开展导致地表裸露，大量建筑垃圾松散堆放，在大风天气下会产生大量的扬尘，物粒径小于2.5μm的部分就是空气PM2.5中扬尘来源的污染物。

有研究显示，空气污染中15% 左右的PM2.5的来源是城市扬尘(温新欣et al., 2009)，所以，城市扬尘是城市空气颗粒物中非常重要的颗粒污染物。扬尘伴随其他颗粒物和水滴形成雾霾，笼罩城市，严重地影响了城市的空气质量，危害城市居民的健康。大部分研究中的扬尘是一种混合尘源，具体来源包括因地被剥离而裸露的泥土以及在高楼大厦建设施工、道路与管线改道、旧城改造过程、建筑垃圾运输、建筑垃圾堆放产生的扬尘。扬尘颗粒可大可小，分布在几微米到几百微米广大范围内(余新晓等, 2015)。因此，风蚀扬尘虽然看上去水土流失量不大，但是对环境安全造成的影响却涉及广泛。

1.5城市垃圾堆放引发水土流失及污染物质扩散

城市垃圾主要是指城市的生活垃圾、商业垃圾、市政维护和管理中产生的垃

圾、建筑垃圾（又称渣土）等，其中成分复杂，在城市垃圾的填埋和焚烧过程中，在很大程度上造成土壤、大气和水质的污染。目前，我国现有2/3的城市被各种垃圾所包围，城市垃圾快速增长已成为当前我国面临的四大环境污染之一(刘峻杰, 2007)。

城市生活垃圾处理较普遍采用的方法有填埋法、堆肥法和焚烧法。填埋法是将垃圾倾倒在指定场所，填埋到一定深度后压实，并在其上覆盖一层泥土的方法。土地填埋由于技术比较成熟，操作管理比较简单，处理量大，投资和运行费用低，适用性强，因而是当今我国绝大多数城市采用的处理城市生活垃圾的方法。但填埋法操作过程中易发生水土流失，造成环境污染。垃圾填埋场一般选择在自然的沟道、洼地等区域，在垃圾倾倒过程中，原地貌植被被覆盖而遭到破坏，同时一些有毒有害物质还会影响周边植物生长，这样裸露松散的垃圾堆体加上周边裸露的地表，结合小流域地形，水土流失极易发生，垃圾颗粒及渗滤液随水土流失过程而迁移，产生二次污染。垃圾渗滤液如下渗会污染下伏土壤及地下水，若随径流流出会污染下游河流、水体、土壤；同时，垃圾填埋场的细颗粒物质还会随风飘散，污染空气(王春凤, 2011; 张国英等, 2003)。

1.6不合理布局、施工引发地质灾害

山区、丘陵区城市，开发建设时对地质灾害发生潜力估计不足，或是城市规划未估计到可能引发的地质灾害。城市建设中，平整场地和基坑开挖时人工削坡、坡面加载重物等造成大量的高陡、不稳定人工坡面。这些边坡一方面因改变了原始的结构面组合与临空面关系，边坡所受应力和应变发生变化，增加了坡面地质条件的不稳定性，若遇较强降雨，径流渗入坡体，易引发滑坡、泥石流等地质灾害；另一方面，因施工勘察资料不准确，边坡施工方案或方法不当，或边坡稳定措施不到位等，又增加了地质灾害的风险(徐刚, 1997)。同时，一些城市规划、建设于河流低阶地或河漫滩或溪流出山口，阻塞河道行洪，一旦遇到强降雨，山洪暴发，而河道阻塞，也易引发洪涝灾害。

2. 城市水土保持对策

城市水土保持具有多功能，多目标的特点，城市水土一方面是宝贵资源，同时处理不当又是环境污染源和致灾元素，城市水土保持要“防尘、防沙、保土”，还要保水蓄水、排水排洪兼顾。城市水土保持规划和措施系统中不只是要有防沙

保土的规划和措施，还要有保水蓄水，排水排洪的规划和措施。水土保持思想要渗透到城市规划、城市环保、城市园林规划、城市给排管网规划等领域，搞好城市各方面的协同规划(万方秋等, 2003)。

2.1完善水土保持、灾害防治与资源利用并重的雨洪工程体系

水是水土流失的首要应力，降水、径流不仅本身能造成土壤侵蚀，而且还能够与重力结合产生系列灾害性问题。同时，雨水又是一种优质的淡水资源，不仅可作为饮用水来源，还可用于喷洒道路、灌溉绿地等。据估算西安市绕城高速公路内1年可收集的雨水量在1亿m3左右(宋进喜等, 2009)，大约相当于西安市水资源总量的4.3%。所以，对降水、径流的有效控制不仅解决了大量的城市水土

流失问题，还为城市发展提供水资源。我国古代建筑地面铺设时已考虑到了雨水下渗、涵养水源；现代，德国、美国、日本等许多发达国家从20世纪初就开始了雨水收集利用，其方式主要有利用屋面进行雨水积蓄、修建蓄水池、安装集水槽等(靳新红, 2015)。所以，应在未来城市扩建、改建、修缮规划设计中充分考

虑对与水资源的收集利用，与城市环境和生态建设紧密结合。

首先在指导思想上要转变，由传统的“单一快排”的防洪涝向“生态化、资源化”转变，城市规划时要将城市雨洪控制利用工程设施规划进去，同时，行政管理，法律法规中建立健全雨洪综合控制利用管理体系以及经济激励与惩罚体系，以满足城市发展水资源的供需矛盾，改善城市生态环境的恶化。

在具体措施上，建立雨洪源头控制——雨洪调蓄——雨洪排放的系统生态化雨洪控制体系；由雨洪生物滞留系统、雨洪渗透系统和雨洪调蓄系统形成一个完整的生态化雨洪控制体系(姬锐锐, 2013)。利用透水铺装、植被渗沟、下凹绿地

和湿地水体等景观要素，重建接近自然的水循环过程，将雨水分散蓄留、逐步净化和缓慢吸收，增强城市对暴雨的适应能力，同时利用城市湖泊、城市河流等调蓄排洪系统，营造具有多种生态功能的城市雨洪控制体系。

2.2 健全城市水土保持工作监管体系

城市水土保持是一项涉及水利水保、国土、城建、交通、环保、农林和立法执法等多个部门的综合系统工程，只有部门之间注意协调，分工合作，密切配合，才能实现目标。健全的法制体系是城市水土保持顺利进行的必要保证，而依法监督、严格执法是城市水土保持的重要保障(祁生林等, 2006)。姜德文（2014b）提

出通过城市水土保持立法，规定城市各功能区的政府水土保持目标责任，建立相关规划的水土保持协调机制，以保障各部门在规划时考虑水土保持；规划中明确重点预防区和治理区，实行最严格的生产建设项目水土保持管理制度；加强城市雨洪和土石方管理，实现泥沙、降水的源和径流、输沙的汇的结合，充分协调；实行水土保持监测、公示、公报制度，建立社会监督机制，明确法律责任，增加处罚条款。

做好水土保持宣传工作，全面动员群众，参与水土保持执法监督。城市水土流失造成内涝灾害、雾霾、地陷、水污染等直接影响到人民的生活、出行、休憩、工作、身心健康等方面。随着社会的进步，人民越来越关注身边的生态环境问题，对良好生态环境的要求越来越高，对城市生态环境的知情、参与、监督意识逐渐提高。所以，政府、水保单位、媒体都应广泛宣传水土保持法规、水土保持技术、水土流失危害、曝光水土保持违法事件，让广大群众参与到城市水土保持与生态文明建设中；同时，群众起到很好的监督作用，及时发现问题。

2.3建立城市水土保持生态环境监测预报系统

随着城市水土流失机理研究进展，水土流失监测手段、监测工具的现代化，以及智慧城市的建设。可以将GIS、GPS技术、IT技术、物联网技术等全面结合，实现对城市规划、建设施工、天气变化、降雨过程、汇流过程、排水管道、河流、湖泊、土壤水、地下水等进行全面的监测汇总，实现资源管理、环境监测、城市水土保持的融合。如利用GIS可以研究城市发展对地面径流和降雨径流的影响；以及评估城市流域及其支流盆地对年均径流和非点源污染的影响等。在监测领域，最为紧迫的就是发展区域性监测预报模型。与全国水土保持监测网络和信息系统建设相协调，构建我国实用性水土保持监测框架，推动我国水土保持监测业务的全面幵展(何文虹等, 2013)。

2.4在强调生态效益的前提下釆取综合治理措施

防治城市水土流失的技术措施体系应包括生物措施、工程措施和物理化学措施三大类，在解决城市水土流失的具体问题时，应该在强调生态效益的前提下采取综合治理措施，以求达到最佳效果(何文虹等, 2013)。随着景观生态学、恢复生态学等领域的理论研究和实践技术的发展，逐渐明确城市建设过程中，景观格局变化对城市内生态过程及功能的影响，所以在城市规划时就应从景观生态学的

角度出发，应用景观结构与功能、景观异质性和生物多样性、景观动态变化与景观安全格局等理论指导城市水土保持规划(王昭艳等, 2007)，实现城市景观、水土保持功能及生态环境的和谐；同时，利用恢复生态学理论，对城市水系、城市土壤、城市垃圾填埋场等进行生物修复，增加绿色空间，逐步实现控制污染物扩散、降解污染物、净化生态环境，创造生态文明。

3. “多规合一”体系内城市水土保持规划的位置及其对接

3.1 城市水土保持规划在规划体系中的位置

空间资源具有唯一性，然而目前我国国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划之间存在冲突矛盾，使规划难以得到有效执行和实施。因此，探索从“多规分立”走向“多规合一”的有效途径是新形势下规划工作的新任务。通过探索和实施“多规合一”，树立系统观念与全局思维，构建统一衔接、功能互补、相互协调的空间开发模式，确保经济社会与生态环境的协调发展。“多规合一”的本质应是一种规划协调工作而非一种独立的规划类型，是基于城乡空间布局的衔接与协调，是平衡社会利益分配、有效配置土地资源、促进土地节约集约利用和提高政府行政效能的有效手段。因此，在规划地位方面，“多规合一”应是地方各类规划体系中的顶层规划设计，并建立各类规划的协同平台，提供前置的规划编制条件，指导地方规划的调整与编制(苏涵和陈皓, 2015)。水土保持规划是生态环境保护规划的重要类型之一，其所处位置如图1所示，现阶段就需要明确水土保持规划如何接入“多规合一”的平台。

3.2 城市水土保持规划与其他规划的对接

在目前阶段，“多规合一”正在试行阶段，各种规划归属不同政府部门，应用的技术指标各不相同，所以如何整合对接，形成较为统一的标准，是前阶段各方研究的重点。城市水土保持规划也应借助这一时机，完善规划内容，确定新的规划技术指标，以达到完美融入整体空间规划体系的目标，也能使城市水土保持规划的到更好的实施，城市水土流失得到更好的控制，给城市以蓝天绿水。

城市水土保持规划的原则，主要内容早有论述，也得到了共识。吴长文等（1997）提出城市水土保持规划原则：城市水土保持规划除遵循城市规划的一般原理外，还需遵循:（1）城市水土保持功能区划与城市功能分区相结合；（2）布局合理，讲求美观；（3）科学性、全面性和可操作性原理。而城市水土保持

规划的主要内容包括对城市水土流失的治理和城市水土流失预防与监督两大部

分(陈法扬, 1997)。

城市水土流失治理规划：根据城市水土流失的特点、城市水土保持功能分区和城市功能区划及城市可持续发展的目标，城市水土流失治理规划分为重点治理区规划和一般治理区规划。重点治理区主要是指基础设施和高新技术开发区建设、房地产、旧城拆迁改造、开山、筑路、采石等扰动城市地表和城市生态系统的区域，这一区域水土流失较为严重，且治理难度大；一般治理区是指人为扰动不大，水土流失轻微的地区。城市水土流失预防监督规划：对城市开发建设活动易造成水土流失的敏感区，要加强预防和监督管理，根据《水土保持法》，制定适合本城市的水土保持条例或实施细则，用法律手段，强化水土流失预防和监督力度。

所以，从水土保持规划原则和内容来看，也需要和其他空间规划结合才能实现其目标，因此，工作难点就是如何理顺水土保持规划与生态环境规划、国民经济与社会发展规划、土地利用国土资源体规划、城乡建设规划之间的关系。这些规划为保障国民经济发展、生态文明构建等发挥了重要作用，但因其编制基础、技术途径、管理体制等方面的差异，需要强化各类规划的协调和衔接，在共性上达成一致，在差异性上遵循基本的原则和方法，在内容上按照总体设计实施分类管理，迫切需要以宏观性、战略性和基础性的上位规划为指导，解决好各类规划间发展与保护，政府引导与市场主导的关系，统筹管理实施(田志强和赵雲泰, 2015)。

解决多规合一，首先要加强顶层规划设计，而国土规划是最高层次的空间规划，对区域规划、土地规划、城乡规划、发展规划、生态环境规划等有引领、协调和指导作用。适应新时期协调经济社会发展与生态文明建设的要求，尽快改变国土规划缺失的局面，根据资源环境综合承载能力和国家经济社会发展战略，统筹陆海、区域和城乡发展，划定生产、生活、生态空间；坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，科学划定“生存线”、“生态线”和“保障线”（田志强和赵雲泰,2015）。在此基础上，评估不同区域城市开发建设的潜在水土流失强度，统筹兼顾城市发展规划、城市近期建设规划、城市功能区规划、水利规划、林草地规划、生态环境规划、地质灾害防治规划等制定相应的水土保持规划，保障有效控制水土流失、保护水土资源、

美化城市环境，减少城市内涝与次生地质灾害。

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图1 城市水土保持在空间规划系统中的位置