^^李祥云(2010)：我国财政农业支出的规模_结构与绩效评估,农业经济问题(8)

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《农业经济问题 》(月刊 ) 2010年第 8期
项 。另外 ,为剔除各省份人口数量的影响 ,我们将财政农业投入与产出的各指标按农业人口进行人均化 。
各省份各项财政农业投入与产出指标的原始数据均来自相关年份的《中国统计年鉴 》、《中国人口年鉴 》、
《中国财政年鉴 》和《中国农业统计年鉴 》。
三 、我国财政农业支出的效率 :实证分析
全面反映我国财政农业支出状况需要对其效率进行评价 ,这也是本文考察的重点 。如前所述 ,财政农 业支出的效率包括“生产有效性 ”和“管理有效性 ”两个方面 。下面将采用经典 DEA 模型和冯英浚等 (1995)在此基础上提出的 DEA 二次相对效益评价模型对我国当前财政农业支出的效率进行评估 。
尽管我国财政农业总支出的绝对规模在持续增长但相对规模变化不大 。财政农业支出相对规模在很 大程度上反映了各级政府对农业的重视程度 。1978—2008 年 ,除少数年份外 ,我国财政农业支出占财政 总支出的比重基本在 7% ～8% ,这与中央提出的“新增财力主要用于农村 ”的要求大不相符 。值得高度关 注的是 ,我国财政农业支出结构存在明显的不合理 ,且目前尚无出现趋于合理的迹象 。主要表现在 ,一是 支援农村生产和农林水利气象等部门支出比重过大 。改革开放以来 ,所有年份的支援农村生产和农林水 利气象等部门支出占财政农业支出的比重都超过了 50% ,大多数年份的该项支出占财政农业支出的比重 超过了 70% ;尤其是农林水利气象等部门的事业费占财政农业支出的比重过高 , 超过了 40% (韩林 , 2009) 。农林水利气象等部门的事业费增长部分主要用于人员及机构经费支出 ,而用于业务支出的很少 。 这意味着我国财政农业支出资金中相当大的部分被用于“人头费 ”和“吃饭费 ”,对农业发展和农民收入增 长的直接贡献不大 。二是农业基本建设支出和农业科技三项费用占财政农业支出的比重过低 。财政用于 农业基本建设支出是构成农业固定资产 、提高农业生产能力的主要资金来源 ,财政农业支出理应占有较高 的比重 。1978—2003年 ,除少数年份 ,农业基本建设支出占财政农业支出的比重基本维持在 30%以上 ,而 2003年以后该项支出呈明显下降趋势 。由于财政用于农业基本建设支出严重不足 ,造成我国大江大河得 不到有效治理 ,农业抗灾能力下降 ,旱涝灾害频繁发生 ,水土流失严重 ,农业生态环境恶化 。财政用于农业 科学研究和技术推广的支出严重不足 ,农业科技三项费用占财政农业支出的比重过低是我国财政农业支 出结构不合理的一个突出表现 。改革开放以来 ,只有两年农业科技三项费用占财政农业支出的比重超过 1% ,其余年份均徘徊于 017%左右 。
份财政农业资金使用技术效率可取该省份相应的“参考效益 ”和“当前效益 ”平均值 。其理由是财政农业
投入技术比较稳定 ,单纯采用基期或当期技术效率评估 ,会因某一时期某一省份可能出现的异常值而导致
评估失真 ,采用平均值可以消除这一影响 。
(2)财政农业投入管理有效性的评估 。财政农业投入“管理有效性 ”的评价 ,旨在消除客观基础条件
(一 )财政农业投入产出指标选择与数据来源 运用 DEA 的方法对公共部门效率进行评估的难点在于如何确定公共部门的投入与产出 。根据 2004 年以来中央连续出台的聚焦“三农 ”的一号文件精神 ,结合已有的相关文献 ,我们将财政农业投入的目标 或产出界定为三项 ,即“农业生产发展 、农民增收和粮食安全 ”。与此对应 ,选取农业 GDP、农民收入与粮 食产量三个变量 ,分别作为衡量农业生产发展 、农民增收和粮食安全的指标 。 我国财政用于农业支出的形式多样 ,由于各项支出都会直接或间接对农业生产发展 、农民增收和粮食 增产起到一定作用 ,故我们将各种形式农业财政支出加总作为投入项 ,即采用一维投入项对应多维产出
《农业经济问题 》(月刊 ) 2010年第 8期
我国财政农业支出的规模、结构与绩效评估
□李祥云 陈建伟
内容提要 :本文考察了我国财政农业支出规模 、结构及其存在的问题 ,并通过构建二次相对 效益模型对我国当前财政农业支出的绩效进行了评价 。分析表明 ,我国财政农业支出不仅相对 规模偏小和结构不合理 ,且其绩效也有待提高 ;西部地区技术效率较低 ,但消除客观条件差异后 的管理效率有所提高 ;总体上东中部地区的综合效益要明显高于西部地区 。建议在加大财政投 入的同时 ,引进先进农业生产技术 ,改革财政农业投入体制 ,优化财政资金配置 ,加强资金使用过 程监管 ,切实提高财政农业支出综合效率 。
11“参考效益 ”和“当前效益 ”的确定 。假设对 j个省份农业财政投入产出效率进行评价 ,其中 j = 1,
2, …, n,表示决策单元 (DMU )个数 。针对每一个省份 j,均对应一组一维投入向量 Xj 和 r维产出向量 Yj = [ y1j , y2j , …, yrj ]T ,其中 Xj 表示第 j个省份的人均财政农业支出 , Yrj表示第 j个省份的人均产出量 。根据 1984年 Banker、Charnes和 Cooper将可变规模报酬生产技术纳入分析框架开发的 BCC模型 ,估算第 j个省
二 、我国财政农业支出的规模 、结构及问题
不考虑价格因素 ,除改革开放之初的少数年份外 ,我国财政农业支出的绝对规模在逐年增长 ,尤其是 从 2004年开始 ,国家财政用于农业支出的总量出现了较大幅度提升 ,并在此后保持了较高的增长速度 。 2008年国家财政用于农业支出总量达到了 450218亿元 ,分别是改革开放初 1978年的 2919倍和农村税费 改革启动前 1999年的 412倍 。
份财政农业投入的“技术效率 ”,其线性规划表述为 :
n
n
n
∑ ∑ ∑ θ j0
= m in θ
λ j
X
j
≤θX j0 ,
λ j
Yj
≥ Yj0 ,
Πj
=
1, . . .
,
n,
λ j
= 1,λj ≥ 0
(1)
j=1
j=1
j=1
其中 , Xj0、Yj0和 θj0分别表示被评价的 j0 个决策单元 (DMU )的投入向量 、产出向量和技术效率值 ,λj 为权
重 。该线性规划表示各决策单元以最小投入实现既定产出的程度 。设 t = P、C分别表示基期和当期 ,由公
式
( 1 )可以估算得到第
j个省份财政农业支出基期和当期
DEA 的技术效率得分为
θp j
和
θc j
,分别用来表示
该省份财政农业支出的“参考效益 ”和“当前效益 ”。
21二次相对效益的估算 。基于各省份财政农业支出的“参考效益 ”和“当前效益 ”,分别从财政农业投
从文献来看 ,尽管已有研究对我国财政农业支出的绩效评价进行了积极探索并得出了一些有益的结 论 ,但在研究方法上仍存在一定的不足 。第一类研究主要缺陷在于需要先验性地建立单一产出的生产函 数 ,如利用 C2D 生产函数往往无法进行多投入多产出的效率分析 ,且回归所使用的变量无法准确衡量财政 农业支出的产出 ,甚至会遗漏主要的产出变量 。由于财政农业支出分两部分 ,一部分是直接用于农业生 产 ,这样的支出对农业产出的增长以及农民收入提高的即期效应较易衡量 ;而另一部分是用于农业公共品 开支 ,其支出效应要在很长的一段时期内显示收益 。因此 ,仅以农业产出的增长以及农民收入的增加进行 的回归分析将无法准确衡量财政农业支出的绩效 。第二类研究可以有效克服变量选择的局限 ,也可以将 农村公共产品的供给 、防洪抗旱等实际性的工作成果纳入产出体系 ,但已有的这类研究大都是在研究财政 农业支出资金的技术效率 ,也就是“生产有效性 ”。然而 ,“生产有效性 ”不等于“管理有效性 ”。“生产有效 性 ”是指生产单位以最小的资源消耗实现其期望目标的能力 ,即生产过程达到相对预期效果的产量和能 力 ,而“管理有效性 ”是指消除客观基础条件的优劣 ,反映决策单位由经营管理而产生效益的生产行为特 征 (冯英浚等 , 2001) 。在对财政农业支出的绩效评价中 ,由于位于东中西部各省份的基础条件差异较大 ,
:
n
n
n
∑ ∑ ∑ hj = M a rx h
λθP jj
≥θPj0 ,
λθC jj
≤θCj0 ,
λ j
= 1, Π j = 1, . . . , n
(2)
j=0
j=0
j=0
其中 ,θPj0和 θCj0分别表示被评价的第 j0 个决策单元的“参考效益 ”和“当前效益 ”,λj 为权重 。设 hj 是由式
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李祥云等 :我国财政农业支出的规模 、结构与绩效评估
等量资金投入的效益会因基础条件不同而产生差别 ,从而导致各省份将其低效率现象简单归咎于客观的 基础条件 ,而忽视自身的努力程度 。同时也有大量典型调查和个案研究认为我国农业财政支出存在结构 不合理 ,甚至不少地方还出现了财政农业投入被挪用 、克扣 、重复和虚假立项等现象 ,进而招致了我国财政 农业支出资金使用效率损失 (陈池波等 , 2007;赵国新等 , 2008) 。鉴于此 ,本文试图将 DEA 的二次相对效 益模型应用于我国财政农业支出的绩效评价 ,从“生产有效性 ”和“管理有效性 ”两个方面反映财政农业支 出的绩效状况 。
关键词 :财政农业支出 ;规模与结构 ;二次相对效益模型 ;绩效评估
一 、引言
农业在国民经济中的基础性产业地位及其特有的弱质性行业特征 ,客观上要求政府必须对农业发展 提供财政支持 。从发达国家的经验来看 ,巨额的财政投入对农业发展的支持作用相当明显 。如美国 、加拿 大 、英国和澳大利亚等国政府对农业提供的财政支持相当于农业增加值的 25% ,日本 、以色列等农业财政 支出相当于农业增加值的 45% ～95% ,即使像印度这样的发展中国家 ,财政支农支出也相当于农业增加值 的 10% (李焕章等 , 2004) 。近年来 ,为解决我国财政农业投入偏低的问题 ,政府加大了财政农业投入的力 度 。伴随着我国财政农业支出的大幅增长 ,财政支农支出的绩效问题受到国内学者的重视 ,相关研究文献 也比较多 。总的来说 ,现有研究主要分为两类 ,第一类是利用参数估计法估计财政农业支出对农业经济 、 农民收入的影响 ,如李焕彰等 (2004) 、刘宏杰 ( 2008) 、王汉章等 ( 2009) ;第二类研究是利用非参数估计法 对财政农业支出进行绩效评价 ,如崔元锋 、严立冬 (2006)和李燕凌 (2008) 。