宝鸡市水权制度建设研究
宝鸡市城市水源地现状分析及对策建议
宝鸡市城市水源地现状分析及对策建议作者：王婷薛婷贾佳来源：《安徽农学通报》2016年第03期摘要：水是关系人类生存和社会发展的基本物质条件，是一种有限的、不可替代的宝贵资源。
搞清宝鸡市饮用水水源地环境保护现状和存在问题，提出有效保护的对策，对于做好饮用水水源地环境保护，确保全市居民生存和生活，以及社会可持续发展有重要意义。
关键词：饮用水水源地；现状分析；对策；宝鸡市中图分类号 X143 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2016）03-04-73-02水是关系人类生存和社会发展的基本物质条件，是一种有限的、不可替代的宝贵资源。
“水是生命之源，没有水，就没有未来”。
我国是一个水资源比较贫乏的国度，特别是总量和人均占有量都明显不足，这种状况在西部尤甚。
宝鸡市地处中国西部，明显稀缺的水资源承载着市区近100万人生存、生活和经济社会可持续发展的重任。
着力有效保护饮用水水源地环境，是全市各级党政组织、人民群众，特别是环保相关部门和单位肩负的义不容辞的任务和职责。
1 宝鸡市水源地基本状况宝鸡市城市集中式饮用水源地主要为冯家山水库饮用水源、清姜河饮用水源和石头河水库水源。
其中冯家山水库饮用水源和石头河水库饮用水源的水源类型为湖库型，清姜河饮用水源为河流型，上述均为地表水源。
冯家山水库位于宝鸡市千阳县、凤翔县和陈仓区交界处，千河中下游地区。
水源地服务人口64.97万人，已服务年限15a。
清姜河饮用水水源地位于秦岭北麓，属渭河一级支流共服务人口30.58万人，已服务年限28a。
石头河水库饮用水源位于秦岭北麓，系渭河的一级支流，是我省关中西部一座重要的城市供水水源地。
2014年5月，作为宝鸡备用水源的石头河水库水源开始为宝鸡市供水。
目前承担着向西安、咸阳、宝鸡、杨凌供水的重要任务，已服务年限1a。
冯家山水库水源保护日常管理由冯家山水库管理局、千阳县及陇县政府负责。
清姜河饮用水源保护由渭滨区人民政府负责，宝鸡市环保局监管。
宝鸡市人民政府办公室关于印发宝鸡市实行最严格水资源管理制度考核办法的通知-宝政办发[2014]3号
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宝鸡市人民政府办公室关于印发宝鸡市实行最严格水资源管理制度考核办法的通知正文：---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 宝鸡市人民政府办公室关于印发宝鸡市实行最严格水资源管理制度考核办法的通知（宝政办发〔2014〕3号）各县、区人民政府，市政府各工作部门、各直属机构：《宝鸡市实行最严格水资源管理制度考核办法》已经市政府同意，现印发你们，请认真贯彻执行。
宝鸡市人民政府办公室2014年1月21日宝鸡市实行最严格水资源管理制度考核办法第一条为推进实行最严格水资源管理制度，确保实现水资源开发利用和节约保护的主要目标，根据《陕西省人民政府关于实行最严格水资源管理制度的实施意见》（陕政发〔2013〕23号）和《陕西省实行最严格水资源管理制度考核办法》（陕政办发〔2013〕77号）以及《宝鸡市实行最严格水资源管理制度实施意见》（宝政发〔2013〕42号）等有关规定，制定本办法。
第二条考核工作坚持客观公正、科学合理、系统综合的原则，实行定量考核与定性评估相结合、目标考核与公众评议相结合、平时考核与定期考核相结合。
第三条市政府成立由市发改委、市工信局、市财政局、市环保局、市住建局、市水利局、市考核办为成员单位的考核工作组，负责具体组织实施。
考核工作组办公室设在市水利局，承担最严格水资源管理制度考核日常工作。
第四条各县区政府主要负责人对本行政区内水资源管理和保护工作负总责。
各县区政府应将水资源管理考核指标和主要任务纳入地方经济社会发展规划和经济社会发展综合评价体系，加强组织领导，落实管理措施，严格监督管理，确保目标任务实现。
各县区政府负责建立本地区水资源管理考核指标的统计体系、监测体系、考核体系，准确掌握水资源开发利用、用水效率、水功能区达标情况、监控体系建设以及措施落实情况。
陕西省发展和改革委员会关于宝鸡市石头河水库引水工程可行性研究报告的批复
陕西省发展和改革委员会关于宝鸡市石头河水库引水工程可行性研究报告的批复文章属性•【制定机关】陕西省发展和改革委员会•【公布日期】2009.04.08•【字号】陕发改农经[2009]400号•【施行日期】2009.04.08•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】水利水电正文陕西省发展和改革委员会关于宝鸡市石头河水库引水工程可行性研究报告的批复（陕发改农经〔2009〕400号）宝鸡市发展改革委：你委“关于上报宝鸡市石头河水库引水工程可行性研究报告的报告”（宝市发改投字〔2008〕449号）和你市政府“关于我市石头河引水工程建设有关问题的函”（宝政函〔2009〕23号）悉。
经研究，并征求省水利厅意见，批复如下：一、工程建设的必要性宝鸡市城市供水目前由地下水和地表水联合供给，地下水超采和污染严重，已形成80 k㎡的下降漏斗区，单位自备井水源卫生条件较差，城市地表水供水骨干水源单一。
随着经济社会的快速发展，城市缺水问题日益突出。
为确保宝鸡城市供水安全，促进区域经济社会发展，同意建设石头河水库引水工程。
二、工程建设任务宝鸡市石头河引水工程的建设任务是城市生活和工业供水，供水范围为宝鸡市主城区（金台、渭滨）、陈仓区虢镇地区、岐山县蔡家坡地区和眉县县城，供水范围面积173.3k㎡。
三、工程供水水源和建设规模基本同意工程以位于眉县斜峪关的石头河水库为水源，年引（取）水量4700万立方米，净供水量4000万立方米，其中宝鸡市主城区2600万立方米、虢镇480万立方米、蔡家坡600万立方米、眉县县城320万立方米。
按照石头河水库现有供水任务，近期（引汉济渭工程建成发挥作用前）须在优先满足西安、咸阳等既定供水任务需求后，利用剩余水量通过本工程向宝鸡供水。
请你市统筹规划当地水源的开发利用，完善石头河水库水源不足情况下城市供水安全应急保障措施。
四、工程总体布置和主要建设内容基本同意工程总体布置方案。
水权市场的构建与运作体系研究
＜ 法） 水 明确规定“ 资源属 国家所 有”但 对水资源 水 ， 的使用权 并没有做 出过具 体 的规定 和分 配， 使用权 是 模糊 的． 因而产权及 产权 界 区都是 模糊 的。模糊 的产权必 然会导致对 水资 源 的过度使 用 ， 或没有人 承担 相应 的费用 ． 一个 人都 可以“ 便车 ” 每 搭 。过度 使用 水资 源， 将会使 其实 际增 加的价 值低于 增加的 成本 ． 这会 造成整个社 会 效率 的损 失。
维普资讯
２０ ０２年 ３月 第 ４卷 第 １期
山东农业大学学报 （ 社会科学版 ）
Ｊ ｕｎ ｆ ｈｎ ｏ ｇ Ａ ｒ ｕｔｒｌ ｉ ｒ ｔ （ ｏｉ ｃｅ ｃ ） ｏ ｒ ａ ｏ ａ ｄ ｎ ｇｉ ｌ ａ Ｕｎｖ ｓ ｙ Ｓ ｃ ｌ ｉ ｅ ｌ Ｓ ｃ ｕ ｅｉ ａＳ ｎ
一
、
构 建我 国水 权 市 场 的必 要性
管 理及运 行状 况 的现象 。 灌溉 工 程 的 投 资者 是 政
府 和 农 民， 程 完 工 后 ， 家设 立 专 门 管 理 机 构 工 国
— —
长期以来 ， 水资源 在人 们心 目中一 直被看 作是
一
水管 单位 进行 管理 ， 行建设 与 管理分 离 。一 实
种 公共物 品， 尽管水资 源 和土地 一样 都属于 国家
方面 ． 因扩大 新 的灌溉 工 程 的需 要 ， 府 和 农 民要 政
所有 ． 但用水户 可 随意取 水 ， 上游 流 域 水管 部 门 中 考虑本 地区的发 展纷 纷 在 河 道 中建 坝 以 满 足本地 区 的用水需求 。各地 区水资 源的无 偿 、 低偿供 水或 计 划分 配也是作 为 一种 公 用 事 业 来 发展 的。我 国
我国水权制度建设进展与研判
地 向研 究 者 和 决 策 者 提 出 。学 者 、管 理 者 、媒 体 对
我 国水 权 也 给 出 了不 同 的 评 价 。
年 规 划 纲 要 》提 出 “ 建 立 国 家 初 始 水 权 分 配 制 度 和
水 权 转 让 制 度 ”。 ２ ０１ １ 年 中 央 一 号 文 件 提 出 “建 立 和 完 善 国 家 水 权 制 度 ，充 分 运 用 市 场 机 制 优 化 配 置 水 资 源 ”。 ２ ０ １ ２ 年 国 务 院 三 号 文 件 提 出 “建
么 走 等 问题 也 不 断 地 被 提 出 。 文 章 结 合 以往 研 究 成 果 ，在 分 析 水 权 转 让 实践 探 索 与 制 度 建 设 的 基
础 上 ， 对 有 争 议 的 问 题 进 行 了研 判 ， 提 出 了 我 国 水 权 之 路 的 思 路 和 措 施 。 关 键 词 ： 水 权 ； 实 践 探 索 ； 制 度 建 设 ； 水 资 源 管 理 中 图分 类 号 ：Ｔ Ｖ ２ １ ３ 文 献 标 识 码 ：Ｂ 文 章 编 号 ：１ ６ ７ １ — １ ４ ０ ８ （ ２ ０ ｌ ４ ） ０ １ — ０ ０ ３ ２ — ０ ６
权 、水 权 交 易 制 度 ，建 立 吸 引 社 会 资 本 投 入 生 态
环 境 保 护 的 市 场 化 机 制 ”。 那 么 ， 人 们 不 禁 要 问 ， 我 国 水 权 之 路 处 于 什 么 阶 段 ？ 水 权 到 底 是 什 么 权 利 ？ 水 权 制 度 有 什 么 作 用 ？ 与 最 严 格 的 水 资 源 管 理 制 度 是 什 么 关 系 ？ 今 后 的 水 权 之 路 该 怎 么 走 ？ 等 等 。 这 一 系 列 的 问 题 不 断
宝鸡市人民政府关于加强农村供水工程建设管理工作的意见
宝鸡市人民政府关于加强农村供水工程建设管理工作的意见文章属性•【制定机关】宝鸡市人民政府•【公布日期】2023.09.15•【字号】宝政发〔2023〕14号•【施行日期】2023.09.15•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】水利其他规定正文宝鸡市人民政府关于加强农村供水工程建设管理工作的意见各县、区人民政府，市政府各工作部门、各直属机构：《关于加强农村供水工程建设管理工作的意见》已经市政府第15次常委会议研究通过，现印发你们，请结合实际，认真抓好贯彻落实。
宝鸡市人民政府2023年9月15日关于加强农村供水工程建设管理工作的意见按照《中共中央、国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（国发〔2023〕1号）《水利部、国家发展改革委、财政部、国家乡村振兴局关于加快推进农村规模化供水工程建设的通知》（办农水发〔2022〕247号）《水利部等九部委关于做好农村供水保障工作的指导意见》（水农发〔2021〕244号）《省水利厅等六部门关于进一步加强和规范农村供水运行管护工作的指导意见》（陕水发〔2020〕13号）和《省水利厅关于推进农村供水工程标准化建设与改造的指导意见》（陕水农发〔2022〕28号）等部署要求，加快推动高质量、利长远、惠民生的农村供水工程项目落地见效，进一步夯实农村供水“三个责任”和“三项制度”，全面构建具有宝鸡特色的城乡供水管理新格局。
现结合实际，提出如下意见。
一、总体要求（一）指导思想坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的二十大精神，全面落实习近平总书记来陕考察重要讲话重要指示精神，按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的“十六字”治水思路，建立健全农村供水责任和社会化服务体系，深化供水改革，创新管护模式，确保水质达标，全面提升农村供水建设管理水平，全力促进城乡供水一体化发展，为推动宝鸡高质量发展提供有力支撑。
陕西省宝鸡市水资源评价_赵淑兰
黑龙江水利科技 Heilongjiang Science and Technology of Water Conservancy
No. 10. 2012 （ Todal No. 40）
表 2 宝鸡市水资源分区面积表
一级区
二级区
Hale Waihona Puke 黄河 龙门至三门峡长江 合计
嘉陵江 汉江
三级区 泾河张家山以上 渭河宝鸡峡以上
4 水资源质量评价
宝鸡市地表 水 已 受 到 一 定 程 度 污 染，特 别 是 渭 河流域污染 尤 为 突 出，其 中 有 机 污 染 比 毒 物 污 染 严 重，主要污染物为氨氮、耗氧有机物（ CODMn、BOD5 ） 及挥发酚等，石油类污染也不断加重。工业“三废”、 农用化肥、农 药 在 农 业 生 产 的 利 用 以 及 生 活 污 水 的 排放是造成本市流域水体污染的主要原因。据环保 部 门 统 计，仅 宝 鸡 市 区 年 均 污 水 排 放 量 就 达 0. 91 亿 t。其中，工业废水0. 54 亿 t，城市生活污水 0. 3 亿 t，这些 污 水 部 分 未 经 处 理 就 直 接 排 入 各 河 流，严重污染了水体。
两者的重复计算量为12 078 万 m3 。长江流域水资 源可利用量为26 503 万 m3 ，其中地表水资源可利用 量 为 21 459 万 m3 ； 地 下 水 资 源 可 利 用 量 为 5 044 万 m3 。 宝 鸡 市 水 资 源 可 利 用 总 量 为145 754 万 m3 。
（ 嘉陵江水系70 101 万 m3、汉江水系70 161 万 m3） 。 3. 2 地下水资源
3. 1. 1 径流特征 宝鸡市多年平均径流深地区变化与降水量地区
分布极为相 似，年 径 流 地 区 分 布 受 大 的 地 形 及 下 垫 面条件影响，地域差异较大，分布极不均匀。黄河流 域径流深总趋势是由东向西、由北向南递增，在清姜 河和石头河上游高山区形成 2 个高值区。以分水岭 为轴线 向 南 北 递 减，清 姜 河 上 游 最 大，径 流 深 ＞ 700 mm； 石头河太白山区次之，径流深 ＞ 600 mm； 其 次为渭河南岸山区，为 200 ～ 600 mm； 渭河北岸西部 陇县以西山区为 100 ～ 200 mm； 东部千阳、麟游县为
浅议宝鸡峡兴平灌区农灌节水存在的问题及对策
宝 鸡 峡兴 平灌 区位于 陕西 关 中 中部 ， 承担 着 杨 凌 、 武功 、 乾县、 兴平 、 礼泉 、 咸 阳秦都 六 县 （ 市） 的农 田灌 溉 任 务 。灌 区 设 施 面积 ７ ７ ． ６ ６万亩 ， 有效 面 积 ７ ５ ． ８ ９万 亩 ， 现有 南 、 北 干 渠 ２条 ， 支渠 １ ９条 （ 实 际用 于 灌 溉 的 支 渠 有 ９条 ） ， 干、 支退 ３ 条， 斗渠 ４ ３ ４条 。灌 区 自开 灌 以 来 ， 对 当地 的 农 业 生 产 做 出 了巨大 贡献 ， 特 别 是 改 变 了 渭 北 旱 塬 靠 天 吃 饭 的历 史 ， 是 陕 西 重要 的粮 油 果 菜 基 地 。但 自九 十 年 代 以后 ， 渭河水锐减 ， 灌 溉水 源有 限 。另 一 方 面 ， 灌区渠道输水损失大 ， 灌 溉 方 式 粗放， 灌 溉水 的 利用 率 和 利 用 效 益 较 低 ， 整 个 兴 平 灌 区灌 溉 水利 用 系数 只 有 ０ ． ４ ２ ， 而 西方 发 达 国家 则 达 到 ０ ． ８ ０， 提 高 宝 鸡 峡兴 平灌 区的农 田灌 溉 节水 任务 艰 巨 。
２ ０ １ ３年 ７月
地 下水
Ｇｒ ｏ ｕｎ ｄ ｗｍｅ ｒ
Ｊ ｕ １ ． ， ２ ０１ ３
Ｖｏ １ ． ３ ５ ＮＯ．４
第３ ５卷
第 ４期
浅 议 宝 鸡 峡 兴 平 灌 区农 灌 节 水 存 在 的 问题 及 对 策
陕 西 兴平 ７ １ ３ １ ０ ０ ）
［ 关键词］ 节 水灌 溉 ； 存 在 问题 ； 对策 ［ 中图 分类 号 ］ ￥ ２ ７ ４ ． ３ ［ 文 献标 识 码 ］ Ｂ ［ 文章编 号 】 １ ０ ０ ４—１ １ ８ ４ （ ２ ０ １ ３ ） ０ ４—０ １ ５ ３—０ ２ 工， 水利 工程 投 劳结构 发生 很 大变 化 ， 组 织 难 度 明显 加 大 ， 末 级 渠 系处 于无人 维护 的状 况 ， 同时 田问 工 程 存 在 重 建 设 ， 轻 管 理 的现象 ， 在 已经 进 行 了末 级 渠 系 改 造 的 地 方 ， 有 的 渠 道 还 未 使 用 就 已被 破 坏 。 １ ． １ ． ３ 渠 道 配 套 工 程 设 施 不 全 兴平 灌 区的灌 溉管 理存 在 的 突出 问题 是大 部分 支 渠不 能 实行 流量包段 ， 进 而 不 能 实行 断面 结 算 。对支 渠 进 行 流 量 包 段、 断 面结算是提高 灌溉 水平 的一个 重要 环 节 ， 但是 兴 平灌 区 的支 渠 由于客 观条件不 能流量包段 的支 渠就达 ４条 ， 原 因有 ： １ ） 量 水 设 施 破 损 无 法 应 用 。 兴 平 灌 区 用 于 灌 溉 的 ９ 个 支渠 ， 因 为 渠 道 量 水 设 施 损 坏 不 能 流 量 包 段 的 支 渠 有 ２条 ， 水 管单位 的查水 落量 主要 靠职 工 逐个 查 斗 进行 ， 不 但 加 大 了 职工 的工作 强度 ， 由于 部 分 斗 渠 没有 量水 设 施 ， 引水 结 量 时 不但 矛盾 多 ， 并 且使 水 管单位 的水量 对 口率一 直 未 能 有所 改 善。 ２ ） 渠 道 淤 积 严 重 影 响 量 水 设 施 的 精 度 。 由 于 长 期 引 用 高含 沙水 源 ， 且 受 弯道 、 建 筑物 挂 淤等 影 响 ， 兴 平 灌 区 从北 干 到支 渠 ， 普 遍存 在 淤 积 状况 ， 这不 但 导致 渠 道 输 水 能力 逐 年 下降， 险情 此起 彼 伏 ， 而且 对 原 有 的量 水 设 施 的量 水 精 度 造 成 了一定 的影 响 。有 的支渠 由于淤 积 严 重 ， 渠 道 比降 发生 了 改变 ， 渠道 间 的量 水堰 失去 了标 准 而 无 法 使 用 ， 用 水 期 间 只 能逐 斗查 水落 量 。 ３ ） 由于 多种原 因 ， 渠 道 比降 不配 套 ， 量水 设 施 失 去作 用 。 南市 站 的东一 支渠 ， 由上 游 的 自流渠 道 与 下流 的抽 水渠 道 连 接而 成 ， 由于上 下 游渠 道 比降 不 配 套 而 无 法 流 量 包 段 ； 贞 元 站 的总六 支 ， 由于 一二 段 渠 道 没 有 同步 改 造 ， 渠 道 比降 发 生 改变 ， 段 际 量水 堰失 效不起 作用 。 １ ． ２ 灌溉 管理 落后 由于灌 溉 效益 下滑 ， 严 重影 响 到灌 区 的正 常维 护运 行 与 供 水质 量 。宝鸡 峡 灌 区实 行 的是 由管 理 局 、 总站、 管 理 站 专 管 机构 和管 理 段 、 斗 等 群 管 机 构 等 共 同管 理 ， 近 年 来 农 灌 用 水 效益 逐年 下 滑 ， 不但 对工 程 的维 护力 不 从 心 ， 对人 的管 理 ， 特 别是 对段 斗 干部 的管理 上也 有 些无 能为 力 ， 一些 行 之 有 效 的管理 制度 、 灌溉 措 施 等 失 去 了作 用 ， 由于 管 理 引 起 的水 量 亏 损 占 了 一 定 的 比例 。 １ ． ３ 农 灌 技 术 粗 放
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宝鸡市水权制度建设研究水是人类赖以生存的基本物质，是工农业生产的战略性资源。
宝鸡市是一个水资源并不丰富的地区，人均占有量低，时空分布不均，水旱灾害多。
随着经济社会的发展、人口的增加、城市化进程的加快和工业化的突飞猛进，水资源需求矛盾日益突出，解决水问题成了一个迫在眉睫的大事。
探索建立以水市场理论为指导，以经济手段为核心，以水资源可持续发展高效率使用为目标的水权制度势在必行。
1水权制度建设的法律政策支撑根据《中华人民共和国水法》、国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》、水利部《关于水权转让的若干意见》（水政法[2005]11号）和水利部《关于印发水权制度建设框架的通知》（水政法[2005]12号）等法律法规和规章精神，实行水权制度及实施水权转换有着很强的法律基础。
1.1水权及水资源使用权的界定。
水权一般指水资源的所有权和使用权。
我国水资源属国家所有。
我国《宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属国家所有，即全民所有。
”我国现行《水法》第三条规定“水资源属于国家所有，即全民所有。
农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有。
”《物权法》规定“国家实行自然资源有偿使用制度。
”在水资源国家所有的前提下，广义的水权是指水资源开发、利用、配置、节约和保护的有关权利。
现阶段，我国大部分水权转换实践中的水权主要指水资源的使用权。
民法学上认为，财产权利的核心是所有权。
所有权是最充分，最完全的物权，由所有者所独享，被视为一种“绝对权利”，包含占有、使用、收益和处分四项权利能力，这些权能并不是单独的权利，只是所有权的具体实现形式，是所有者行使其支配权的表现。
从民法学角度看，经济学中所说的使用权、收益权只是所有权所具有的权能，并不是单独的权利，转让权可以看作是部分的处分权能。
因此，水资源产权配置实际就是指对水资源所有权权能的初始配置。
水权具有公共资源属性，是由国家对其享有完整权利的一种社会资源。
水资源使用权就是水权的所有者将其享有的权能的一部分通过合法的途径让渡给其他社会公众的权能，使这种权能能依法流转，实现资源配置的价值。
1.2国家对水资源管理的有关规定。
《中华人民共和国水法》第七条规定：“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。
但是，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的除外。
”《中华人民共和国水法》第四十八条规定：“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。
”1.3水权转换的法律依据。
国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》第二十七条规定：“依法获得取水权的单位或者个人，通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在取水许可的有效期和取水限额内，经原审批机关批准，可以依法有偿转让其节约的水资源，并到原审批机关办理取水权变更手续。
”1.4初始水权分配的法律依据。
《中华人民共和国水法》第十二条规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。
”国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》第十四条明确规定：除了由流域管理机构审批的取水外，“其他取水由县级以上地方人民政府水行政主管部门按照省、自治区、直辖市人民政府规定的审批权限审批。
”1.5水权转换审批权的政策依据。
《水利部关于水权转让的若干意见》第十七条：”水行政主管部门或流域管理机构应对水权转让进行引导、服务、管理和监督，积极向社会提供信息，组织进行可行性研究和相关论证，举行听证，组织招标、拍卖等。
”2水权制度建设的必要性和现实意义2.1水资源供求矛盾日趋突出催生水权制度。
水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，也是经济社会可持续发展的重要物质基础。
作为西部工业重镇，宝鸡的工业基础雄厚，现已初步形成了有色金属冶炼及加工、汽车及零部件、机床工具、铁路及石油装备、电子电器五大产业集群。
特别是近年来，宝鸡的经济发展进入了高速期，工业发展尤为迅速。
在水资源总量基本保持不变的情况下，城市快速发展，工业化水平提升，使得现有用水分配模式已经不适应经济社会发展的需要，生活、生产与生态争水，城乡争水，行业争水的矛盾逐步显现。
宝鸡人均水资源占有量994立方米，黄河流域7县3区人均水资源量只有709立方米，低于国际公认最低需求1000立方米的水平，加之时空分布不均，水污染严重，水资源短缺是基本市情。
另一方面，肩负着宝鸡灌溉主要任务的冯家山水库等灌区形成历史长，建设标准低，工程老化失修，输水过程中漏水、跑水现象严重，用水效率较低，农业灌溉用水浪费严重。
2009年全市农田灌溉亩均综合用水量238立方米，农业灌溉用水量3.9亿立方米，占全市用水总量的60%以上，大量用水指标被农灌用水占用，新增工业项目无法取得用水指标，水资源无法向用水效益更高的工业领域转换，不仅造成全市水资源的浪费，而且制约了全市经济社会的可持续发展。
水资源是一种多功能的动态资源，用水浪费和用水缺少问题存在的深层次原因缘于水权不清。
通过明晰水权，实现水权流通转换，可以克服和解决区域部门、行业局限，实现社会的用水公平，解决供需矛盾。
2.2水资源商品属性的回归亟待水权制度。
水不仅是自然资源，而且还是经济物品，具有商品属性。
在水资源供需矛盾突出的情况下，水资源的配置和使用必须服从市场效率原则。
大量的事实表明，计划对资源的配置效率存在着明显不足，一方面水资源紧缺，一方面浪费严重；水价一方面不反映供求规律，一方面又不反映价值。
明晰水权，并让水权按市场机制流动起来，实现水权转换在经济社会实践中产生已是一种必然趋势。
据测算，在现有供水条件下，宝鸡全市2011年、2015年、2020年水资源供需缺口分别为2.64亿立方米、3.38亿立方米和4.65亿立方米。
实施水权转换可以通过工业对农业节水工程的反哺，提高水资源利用效率，运用市场手段打破喝大锅水的习惯，在全社会真正形成爱水、惜水、节水的理念，实现水资源的可持续利用。
2.3政府职能转变要求实行水权制度。
改革开放30年来，我国对水资源的配置形式发生了重大改革，市场在我国大多数资源的配置中起到了主导作用，以产权制度改革为核心的经济体制改革已涉及到经济领域的全部。
在自然资源领域，土地资源、矿产资源等实现了改变，行政配置的模式基本谈出。
由于水行业的公共属性，水权制度改革相对滞后一些，政府在水资源的管理上还存在为需水领域采取行政手段配水，市场机制尚未完全进入。
明晰水权，实现水权转换是政府从微观的分水活动中摆脱出来，更多的关注公共水事，如水生态环境、基本用水保障等就显得十分必要和重要。
2.4节水型社会建设实践要求建立水权制度。
国家发改委、水利部、建设部《节水型社会建设“十一五”规划》和《陕西省人民政府关于加快节水型社会建设的意见》等文件中明确要求：“推进国家水权制度建设，转变用水观念、创新发展模式，充分发挥市场对资源配置的基础性作用，建立政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会体系，探索依法有偿转让取水权”；“ 逐步建立水权制度。
积极开展水使用权分配、水使用权管理和水使用权转让试点，推进水市场的形成，促进水权在地区间、行业间和用水户间有偿流转，促进节约用水”。
宝鸡市的水库大多是上世纪60-70年代建设的，用于农灌。
随着经济社会发展对水的需求，工业、城市建设要求使用农业用水的呼声越来越大。
为了使有限的水资源在更大范围内配置，就需要打破水库水只能用于农业的限制，打破这种限制，让水使用权流动起来就显的十分迫切和重要。
水权的流转能促进水的使用由低效行业向高效行业转变，这种转变由于在市场机制下运行，因而不会对低效益行业用水造成影响。
建立水权转换制度是节水型社会建设的一项重要内容，也是节水型社会建设的核心、创新点和突破口。
2.5实践证明水权制度具有很强的创新性和生命力。
近年来，我国水权制度改革进行了理论研究和实践探索。
2000年11月，浙江东阳市和义乌市签订了水权转换协议，开创了水权转换的先河。
2001年10月，甘肃省张掖市民乐县在洪水河灌区发放为期五年的水权证，在灌区内部实行水权交易。
2000年开始，黄河流域的内蒙古、宁夏等地的工业企业投资农业节水设施，置换农业水权用于工业企业。
2001年，漳河上游五座水库向漳河下游河南与河北重要灌区有偿调水，开始了农业内部水权转换的实践。
2003年开始，黄河水利委员会与宁夏、内蒙古两自治区共同开展水权转换试点工作。
经过5年的探索实践，试点工作取得重要进展。
截至2008年10月，黄委已审批26个水权转换项目，其中内蒙古20个，宁夏6个，合计转换水量2.28亿立方米，节水工程总投资12.26亿元。
2005年，鄂尔多斯地区开展水权转换试点工作，在未增加黄河取水总量的前提下，通过企业投资农业节水灌溉工程，促进农业节约用水，为新建工业项目提供水源，解决制约缺水地区经济社会发展的水资源问题。
鄂尔多斯市14个受让水量的工业项目，由于水权转换每年新增的工业产值达266亿元。
同时通过水权转换拓展了水利融资渠道，农业节水投入空前增长。
截至2007年底，鄂尔多斯市黄河南岸灌区改造工程实际融资达6.9亿元，是新中国成立50多年来国家投入到该灌区节水改造资金总和的28倍。
通过水权转换，宁蒙地区已经从过去黄河水资源的超采大户，变为量水而行、以水定发展、高效配置水资源的一个典范。
水权转换试点有力地支持了水权水市场理论，生动证明了市场机制能够成为水资源优化配置的有效途径。
3宝鸡市水权制度的剖析3.1水权制度建设的积极探索。
宝鸡市把水权制度建设作为优化全市水资源配置的重要举措，当做实行最严格的水资源管理制度的重要抓手，以创新精神，大胆实践。
市政府已在全省率先出台了《宝鸡市水权转换管理暂行办法》，市水利部门制定了《宝鸡市水权转换实施细则》、《冯家山水库水权转换实施办法》等，在水权转换过程中做了很多尝试。
3.2初始水权确定的原则和具体操作办法。
做好初始水权的分配是水权转换的关键。
初始水权分配的原则为:一是按照生活用水、发展用水、生态用水和确保用水、基本情景用水、高情景用水的位序界定的原则；二是公平优先、兼顾效率,保证人的安全饮水、粮食安全和基本生态用水，在此基础上再考虑向高效益、高附加值产业用水。
三是尊重用水现状，同时考虑历史用水习惯和社会经济未来发展的原则；四是经批准的水利工程受益区、供水工程供水区内的所有受益户、自然河流流域内的居民用水优先的原则；五是当缺水时，所有同类型用水单位和个人，以同比例削减用水量原则；六是政府留有余地的原则。
在具体确定初始水权上，首先算清水帐，摸清底数；其次按六条原则进行需求分析；三是与流域内用水单位进行民主协商；四是编制初始水权分配方案；五是报有关方面审核批准。