教师法解读

从 20 世纪 90 年代初开始，我国酝酿建 立公务员制度，庞大且外延模糊不清的干部 群体开始分化，由此带来的问题是如何为 1000多万教师定位。1993年的《中华人民共 和国教师法》以法律的形式把教师规定为履 行教育教学职责的专业人员，正式确立了新 的教师地位。新的教师法律地位规定导致教 育与政府、与学校法律关系的变化，《教师 法》第十七条规定：“学校和其他教育机构 应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当 遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签 订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和 责任。”1995年的《中华人民共和国教育法》 再一次明确规定了公立学校实行教师聘任制。
3. 我国教师法律地位的改革走向
我国的教师制度源于大陆法系国家的法律制 度和教育体制，从清末建立国、公立学校开始，国、 公立学校的教师就被规定为国家公职人员，大陆法 系国家的教师与政府构成的是比较典型的行政法律 关系，英美法系国家的教师与政府构成的法律关系 则具有某种程度的雇佣法律关系性质。但一般来说 都强调教师职业的公务性质，强调政府与教师的法 律关系，并把对教师的管理纳入到了政府的管理职 能之中。从1949年后，教师曾长期被定位为国家干 部，在任用、晋升、工资福利、退休、奖惩等方面 一直适用国家干部管理的相关政策法规，教师与国 家直接构成了一种隶属性内部行政关系，其权益由 国家保障，并接受国家的指导监督。
（2）教师的职业性权利
教师的职业性权利是基于教师工作的性质和 教育劳动的特点，由《教育法》、《教师法》、
《义务教育法》、《未成年人保护法》等法律、
法规赋予的，教师为履行其教育教学职责而必须 享有的权利。
（3）教师权利的内容
第七条 教师享有下列权利：
（一）进行教育教学活动，开展教育教学改革和实验； （二）从事科学研究、学术交流，参加专业的学术团体，在学 术活动中充分发表意见；
（2）教师职业的公务性
教师是国家教育责任的担当者，教师履行的教育 教学职责带有公务性质。教师职业的公务性质首先 是由教育活动的公共性所决定的。公共性是现代教 育的根本属性，特别是对于义务教育而言，从其产 生之日起就是一种明确的国家责任，一种保证所有 人都能平等地接受教育的公法义务。义务教育学校 是由国家设置的、通过公共财政维持的公共服务机 构，是义务教育的直接提供者，但义务教育本身所 具有的公共产品属性需要通过教师的工作才得以最 终实现，因此，公立学校教师本身就是国家义务教 育责任的具体担当者。教师的教育教学职责，其相 当一部分内容都是由国家通过法律、政策予以规定， 而不是在学校和教师的合意性基础上协议产生的。 教师所实施的教育教学活动是一种具有公务性质的 活动，具有典型的国家性（强制性和公益性）、连 续性和稳定性等性质。因此，其职责具有典型的公 务性质。
（三）指导学生的学习和发展，评定学生的品行和学业成绩；
（四）按时获取工资报酬，享受国家规定的福利待遇以及寒暑 假期的带薪休假； （五）对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出 意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主 管理； （六）参加进修或者其他方式的培训。 ——《中华人民共和国教师法》
（1）教师职业的专业性
教师职业的专业性主要是指教师职业是一种 需要专门的知识、专业的技能以及相应的职业道 德才能从事的职业。教师职业的专业性是由教育 活动的性质和教师劳动的特点所决定的。教育是 一种有计划、有目的地培养人，以促使其社会化 的专门活动。教育活动的目的性和教育对象的复 杂性要求教师不仅需要有专业的知识与技能，还 应当具备坚定的专业理想和职业道德，这些都决 定了教师职业应当作为一种专门职业。1966年10 月，国际劳工组织和联合国教科文组织在巴黎会 议上通过的《关于教师地位的建议》明确规定了 教师工作的专业性，这一建议已被世界上大多数 国家所采纳。
2. 国外教师的法律地位
（1）公务员
大陆法系国家一般把教师定位为公务员或教育公务员， 须无条件地效忠他所服务的政府，因此构成了一种严格的 等级关系。教师接受公务员法的调整，保证国家教育职责 得到充分的履行。由于公务员职业所具有的公务性质，决 定了公务员法律地位的特殊性，这种特殊地位主要是以一 系列具体的权利为基础的，这些权利往往与其职业保障、 医疗和退休待遇密切相关。作为公务员的教师具有相当高 的职业保障，非因法定事由不受免职或者惩罚。一旦失去 工作岗位，政府有责任为其提供新的工作。教师还享有较 高水平的医疗保障和退休金。由于具有公务员身份的教师 一般必须终身从教，因此具有较高的职业保障。
二、教师的权利和义务
1.教师的权利
教师的权利是指教师依法享有的某种权能和利益，表现为教 师作为权利享有者能够做出或不做出一定的行为，或要求他 人做出或不做出一定行为的资格和能力。 由于教师同时兼具有作为国家公民和履行教育教学职责的专 业人员的双重法律身份，因此教师权利的内容也包含教师作 为国家公民的基本权利和作为教师的职业性权利两个相应的 组成部分。
2000年8月，中组部、人事部发布《关于加快推进事业 单位人事制度改革的意见》，规定所有事业单位与职工都要 按照国家有关法律、法规，在平等自愿、协商一致的基础上， 通过签订聘用合同，确定单位和个人的人事关系，明确单位 和个人的权利和义务。2002年7月，人事部又提出《关于在事 业单位试行人员聘用制度的意见》，要求除按照国家公务员 制度进行人事管理的以及转制为企业的事业单位以外，都要 逐步试行人员聘用制度，采取聘用合同规定聘用人员与单位 之间的权利和义务。这一改革使得事业单位的人事关系逐渐 出现某些类似于劳动关系的性质。为此，最高人民法院在 《关于事业单位人事争议案件若干问题的规定》和《关于事 业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》中对此做出了 回应。
（2）公务雇员
英美法系国家一般都把教师定位为公务雇员。 教师由教育行政部门任用，并与之签订雇佣合同。 政府雇佣与政府任命的不同之处在于，教师与政府 构成的是一种基于平等自愿而建立的雇佣合同关系， 这种关系意味着合同的双方可以就某些内容进行平 等协商，通过谈判达成共意并写入合同。教师在经 过规定的雇佣期后，可以获签无限期合同，具有一 种终身雇佣的法律地位。但由于教师只是政府通过 合同雇佣的人员，因而不能享受国家公务员的某些 福利待遇，因而政府的财政负担相对较轻。同时， 相对于公务员而言，教师能享有相对较大的公民权 利，其争议权、罢工权受到一定的保护。
（3）学校雇员
新西兰等少数国家把教师定位为学校的雇员。 教师由校长聘任，但由政府支付工资。学校在其 权限内可以决定教师的雇用和解雇，向教师布置 任务、监督和评价教师的工作。教师在任用期内 享有教育自由权以及作为公民应享有的其他权利， 并在某些方面享有公务员所不具有的权利，如争 议权、罢工权，但其不能享有公务员所特有的听 证权、行政救济等权利。
由于教师聘任关系的隶属性、公务性，同 时由于教师聘任合同诸多条款所具有的单方 面性，简单地把教师聘任关系认定为劳动合 同关系无助于调整法律纠纷。为了体现教师 聘任关系的特殊性，我国已经建立了相关的 仲裁制度。人事部2007年发布的《人事争议 处理规定》这部规章性文件规定，事业单位 与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用 合同发生的争议。可以向有管辖权的人事争 议仲裁委员会申请仲裁。应当说，把教师聘 任纠纷定性为人事争议而不是劳动争议，适 用具有行政性质的相关法律法规来加以调节 更符的变迁引发了法律调节以 及教育管理上的一系列问题，从而引起人们对教 师法律地位的争论。有学者认为依据《教师法》 第三条的规定，教师属于“专业人员”，在权利 义务的设定上应具有自由职业者的特点。有学者 认为只有把教师的身份明确规定为教育公务员， 才能从根本上解决教师权益得不到保障、师资队 伍不稳定的问题。还有学者依据《最高人民法院 关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问 题的规定》和《劳动合同法》规定，认为教师聘 用合同在性质上应属于劳动合同，因此教师身份 应定性为“普通劳动者”，这一规定使教师与学 校的关系有可能向劳动法律关系转变。
（1）教师作为普通公民的权利
平等权； 选举权和被选举权； 言论、出版、集会、结社、游 行、示威的自由； 宗教信仰自由； 人身自由； 人格尊严； 住宅安全权； 通信自由和通信秘密； 批评、建议、申诉、控告、检 举和取得赔偿权； 劳动权； 劳动者的休息权； 退休人员的生活保障权； 获得物质帮助权； 受教育权； 进行科学研究、文艺创作和其 他文化活动的自由； 性别平等权利； 婚姻自由； 个人财产权；
法律的这一规定意味着教师与政府之间 的纵向型行政法律关系已经转化为性质不同 的横向型民事法律关系，这一变化不仅涉及 教师的法律身份，而且涉及到教师与政府、 与学校、与学生的关系，涉及教师的权利和 义务、资格任用以及工资待遇等。甚至在教 师的权利受到侵害时，寻求救济的途径和方 式也由此发生变化。 教师人事制度由任命制向聘任制的转变， 导致了两个方面的变化：任用教师的主体由 政府转变为学校；任用教师的形式由任命制 转变为聘任制。这一变化彻底改变了我国原 有的教师地位，并且涉及到教师与政府、与 学校、与学生的关系，涉及到教师的权利和 义务、资格任用以及工资待遇。
4. 教师聘任制讨论
聘任制问题并非教育体制改革所独有， 而是更大的国家事业单位管理体制改革的产 物。然而聘任制改革一旦在学校内部开展， 就成了学校内部管理制度改革的一项重要内 容。今日之学校既非行政机关，又非民商法 意义上的法人，其法律地位尚不明确。教师 与学校之间的聘任关系既具有行政法律关系 的某些特征，但又不同于典型的行政法律关 系，既具有劳动关系的特征但又不属于私法 意义上的劳动关系。改革使问题变得不再是 非此即彼那么简单，而呈现出一种非此非彼、 亦此亦彼的复杂情况。
2003年高法《最高人民法院关于人民法院审理事业单 位人事争议案件若干问题的规定》：“事业单位与其工作人 员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用 《中华人民共和国劳动法》的规定处理。”
自2011年开始，国家有关事业分类管理和人事制 度改革逐渐形成了比较明确：脱钩、分类、放权、 搞活。 改变用管理党政机关工作人员的办法管理事业单 位人员的做法，逐步取消事业单位的行政级别，不 再按照行政级别确立事业单位人员的待遇； 根据社会职能，经费来源的不同和岗位工作性质 的不同，建立符合不同类型事业单位特点和不同岗 位特点的人事制度，实行分类管理； 在合理划分政府和事业单位权限的基础上，进一 步扩大事业单位的人事管理自主权，建立健全事业 单位用人上的自我约束机制；贯彻公开、平等、竞 争、择优的原则，引入竞争激励机制，通过建立和 推行聘用制度，搞活工资分配制度，建立充满生机 和活力的用人机制； 通过制度创新，配套改革，充分调动各类人员的 积极性和创造性，促进优秀人才的成长，增强事业 单位活力，和自我发展能力、减轻国家财政负担、 加速高素质、社会化的专业技术人员队伍建设。