中国古代信访源流考
中国信访制度的历史
中国信访制度的历史
摘要
中国信访制度的历史可以追溯至明清时期，在多个朝代中，信访制度发展出不同的变体，以满足当时的具体需要。
然而，经历了巨大的变化，现代中国信访制度正在经历一个新的演变。
本文将对中国信访制度的历史发展进行全面概述，包括明清初、清代中晚期、现代以及近年来的演变。
关键词：中国信访，历史发展，明清时期，清代，近代，现代
Introduction
中国信访制度被认为是中国社会公正的保证，在中国的多个朝代中发挥了重要作用。
它的历史可以追溯到明清时期，并且在多个朝代中以不同的变体发生变化，以满足当时的具体需要。
虽然经历了巨大的变化，但是中国的信访制度仍然是保证国家法律的重要手段。
本文将对中国信访制度的历史发展进行全面概述，从明清时期到现代，重点介绍其特有的变化特征。
I. China's Petition System in the Early Ming and Qing Dynasties
明清时期，中国有一套信访制度，信访者可以向朝廷提出诉求，要求王室就国家的未来政策提出合理的建议。
明代开始采取两种形式的信访活动：“公访”和“私访”。
在《国则》规定下，朝廷必须对“公访”进行审查，中央朝廷有权对“私访”进行审查。
清代的信访制度与明代类似，但有一些关键差异。
信访历史
信访是指公民、法人和其它组织采用通讯或走访的形式向公共权力机关反映情况,提出意见、建议和要求,依法应当由有关国家部门处理的活动。
虽然直到新中国成立后“信访”一词才出现,但信访是一种古已有之的社会现象,历朝历代随着社会矛盾的累积就会以不同形式展现出来。
几千年来的当政者已经为此积累总结了相当丰富的经验和行之有效的方法,在历史典籍中多有体现, 这也是一种人类文明智慧成果,我们应该批判继承。
本文立足史料, 对我国信访的源流进行整理。
一、信访溯源先秦时期是我国信访的萌芽发展期。
在原始社会末期, 我国历史上信访活动已开始萌芽。
《淮南子主术训》记载: 为了便于臣民对时政发表意见,“尧置敢谏之鼓(笔者注: 设鼓于宫门,谏者击鼓以闻) ,舜立诽谤之木(笔者注: 立木柱于宫门,用于谏者书写为政之得失) ,汤有司直(笔者注: 负责监督之意)之人,武王立戒慎之鞀(笔者注: 鞀是有柄的摇鼓,谏[ 者摇之以闻) ”1 ] 。
这是最早的信访的形式。
尚书》《载帝舜春秋战国时期列国为了在争霸中为强兵富国而广开言路,招贤纳士,许多士人奔走游说于各诸侯以期得到国君的重视和优待,当时的信访活动非常频繁。
秦始皇以善于重用游访到秦国来的其它六国的人才而雄霸天下, 韩国的韩非子,楚国的李斯相秦后为秦始皇出谋划策而最终以秦之强而一统天下。
二、信访沿革据考证,秦朝至清朝处理信访的机制主要有: 1. 公车司马之制(秦朝至隋朝) ; 2. 函匦之制(南朝至唐朝) ; 3. 登闻鼓之制(唐朝至清朝) ; 4. 上诉御史之制(宋朝至清朝) ; 5. 邀车驾之制(唐朝至清朝) 。
1、公车司马之制汉袭秦制于九卿之列设卫尉以护卫宫城, 其属官公车司马令,掌宫殿司马门警卫巡察,并掌臣民上书及朝廷征召,秩六百石。
东汉沿置,掌宫南阙门,属官另有尉一人。
掌宫南“[ 阙门,凡吏民上章,四方贡献,及征诣公车者”5 ] 。
也就是说,臣民上书或朝廷征召之人, 都由公车司马接待。
历史上官府应对信访的规则
解 矛 盾 的责 任 ，行 政 部 门 也 应 该 配 合 ，宜 缮 写 事 宜 ，以 付 公 车 ” “
（ 魏 书 》 十 九 ） 《 卷 。 “ 民言 事 。 为 申达 ” 细 成
作 为君 主 耳 目之 设 和 知 达下 情 的 信 访 接转 机 构 ，汉 魏 南北 朝
的公 车 署 前 ， 多 竖 有 谤 木 和 肺 石 当作 标 志 ， 宋 沈 括 在 《 溪 笔 大 北 梦
“ 进扰公 庭 。 递解 回籍 ” 唐代 的 匦制究 竟取 得 多少 实效 ， 很难 一 言 以蔽之 。 笔者 看 到 的
几则 评判 性 文献 ， 多从 “ 献计 献 策” 型 的上 书着 眼 。 唐玄 宗 时吴 类 据
兢 的《 皇帝纳 谏疏 》 凡议 论 时政 “ 有 可采 ， 赐束 帛而 已 ” 上 ， 言 但 。而 假 如切 辞忤 旨 ， 触怒 龙颜 ， 有 “ 堂决 杖 ， 便 朝 传送 本州 ” 的危 险 。 过 不 想 走终 南捷 径 的还 是大 有 人在 ，如 唐宣 宗 的一 道敕 书 所 言 ：有 已 “ 曾进 状 ， 令所 司 详考 ， 无可 采 取 ， 放任 东 西 。未经 两 三个 月 ， 又潜 易
祖 宗 定制 ． 而是 皇 城 司 自己搞 出来 的 收费 项 目吧 。 由于这 笔 可 观 的
进 项 既 打 不 进 登 闻 院 的 “ 关 收 入 ”也 非 亲 事 官 个 人 所 得 ， 《 机 ， 故 客 语 》 说 ：而两 院及 亲 事 官等 不 喜人 来 投 ［ ， 深 藏 匦 ， 又 “ 匦】多 置人 所 不
历 宽 Ｉ０ ｏ圄 １ 史 带 ２９ ． ０７ ０ ３
木函中， 凡受 豪 门欺 凌 、 长压 制 而 “ 自申” ， 以投 书肺 石 函 。 官 欲 的 可 由于 这两个 信 箱都 是 密封 的 ，写信 人可 以相信 它 能不 受任 何 阻 隔
古人是怎样做信访工作的
古人是怎样做信访工作的一、中国信访工作的起源中国古代最早的信访工作，可以追溯到原始社会末期的尧舜时代。
《史记·文帝本纪》上说：“古之治天下，朝有进善之旌、诽谤之木。
”这里所说的“古之治天下”，指的就是尧舜治理天下的时代。
所谓“进善之旌”，乃是尧在位的时候在朝廷前设置的一面旗帜，它的作用就是让老百姓站于这面旗帜下向他直接指陈对政事的意见、建议和批评，只要是站在这面旗帜下说的话，不管内容对错，也不管语言是否尖锐，一律不追究责任。
据《大戴礼记·保傅》、《后汉书·杨震传》等典籍记载，尧的这一措施乃是广开言路的一大妙招，旗杆一竖，前来提意见和建议的人很多，“使天下得尽其言”。
当时尧正派鲧去治理泛滥成灾的洪水，鲧用筑坝造堤的方法治水，九年不见成效，大水冲毁了堤坝，水灾反而更严重了，老百姓意见很大，于是尧听从人民意见，命舜巡行天下考察民情。
舜虽然不辞劳苦四处巡视，仍担心自己见闻有限，办事有遗漏，出差错，便在自己的门前设了“诽谤之木”(古代“诽谤”一词不含贬义)和“敢谏之鼓”。
所谓“诽谤之木”，就是在门前立了一根木柱，无论谁发现了舜的过失，都可以在木柱前大胆地指出来，由安排在木柱前的书记员记录下来，转告给舜。
所谓“敢谏之鼓”，就是在门前放上一面大鼓，无论是哪个人想举荐贤良之士或进献治世之策，都可以击几下大鼓，舜就接见他们，听取意见。
通过这种办法，舜得知颛顼帝的八个子孙、帝喾的八个子孙，世代贤德，为百姓办了不少好事，便委他们以重任。
舜又得知帝鸿氏的后代浑沌行凶作恶，包庇奸邪；少皋氏的后代穷奇不讲忠直信义，散播凶言恶语：缙云氏的后代饕餮唯利是图，贪求财货。
舜便将这些凶恶的家族发配到边荒之地。
舜还听说在丹水的丹朱鼓动南方的三苗发动叛乱，便亲自率众，前去讨伐。
此外，舜见鲧治水多年，毫无成效，就将他免职，发落到了羽山。
在这些传说中。
“进善之旌”、“诽谤之木”和“敢谏之鼓”，都是为了广泛听取臣民的意见、批评和建议，这些做法开创了我国古代信访工作之先河。
古代信访制度
古代信访制度古代信访制度是中国传统文化中一个重要的组成部分，它为人民提供了一种有效的途径来表达对政府不满意的意见和要求。
本文将从信访制度的历史演变、主要特点以及对现代社会的启示三个方面来详细阐述古代信访制度的重要性。
首先，古代信访制度可以追溯到周代。
在当时，百姓可以通过写状或者使用木牍来向王室表达对于各种问题的不满。
在秦汉时期，信访制度进一步加强，人们不仅能够直接向皇帝递交信函，还可以通过官员和御史来解决诉求。
到了唐代，信访制度已经比较完善，设置了大理寺、奉天殿等机构，为百姓提供了更加广泛和系统的信访渠道。
其次，古代信访制度的主要特点是包括多层次、多渠道、多元化等特点。
首先，信访制度具有多层次特征，从皇帝到官员、到地方、再到百姓的不同层面，为信访者提供了多种不同的途径。
其次，信访制度具有多渠道特征，百姓可以通过口述、写状、投拜、上访等多种形式来表达不满。
最后，信访制度还具有多元化特征，针对不同类型的信访事项，还有不同的信访处理方式，例如政治诉求和社会诉求有不同机构负责。
最后，古代信访制度对于现代社会也提供了一定的启示。
首先，信访制度充分体现了“民本思想”，即政府的首要任务是为人民服务。
其次，信访制度体现了政府的公开、透明和负责任的态度。
政府要及时回应百姓的信访诉求，依法依规处理各种问题，保证政府的公信力。
最后，信访制度对于现代治理也提供了一定的借鉴意义。
在现代社会中，政府应当加强信访机构的建设，为百姓提供多种渠道来解决诉求问题，加强公开、透明和负责任的态度，增强政府的公信力和执行力。
综上所述，古代信访制度是中国传统文化中一个非常重要和必要的组成部分。
信访制度的演变历史、主要特点以及对现代社会的启示，都表明了其在中国历史文化中的不可替代地位。
同时，信访制度还对于现代治理提供了一些借鉴意义，值得政府和广大公民借鉴和学习。
中国信访制度的历史
中国信访制度的历史中国信访制度的历史可以追溯到古代的君主制时代。
在古代中国，信访制度的核心是臣民对君主发出的上书。
臣民可以通过上书向君主反映民情民意，表达各种诉求和抗议。
通过上书，君主能够及时获取信息，调整政策和决策，以维护社会的稳定和民众的满意度。
由于历史的变迁和社会的演进，信访制度在100多年前的清朝末年发生了较大的变化。
清朝政府历来侧重于维护社会稳定和巩固统治，因此在信访制度上采取了一系列措施，以防止民众对政府的不满情绪引发社会动荡。
其中，最具代表性的是官方设立了衙门、总堂等机构，专门负责接受和处理民众的信访事务。
这些机构聚集了大量官员，并设立相应的职责和流程，以确保对民众的诉求进行及时的回应和解决。
然而，随着中国社会的不断变迁和发展，清朝政府已经逐渐走向衰落。
在20世纪初，中国发生了一系列运动和革命，如辛亥革命和五四运动，这些事件对中国信访制度产生了深远的影响。
在中国共产党建立之后，信访制度经历了一系列的调整和变革。
根据党的方针政策，信访制度越来越关注民众的利益和合法权益的保护。
1940年代，中国共产党开始在山东等地建立信访机构，并倡导民众对政府行为进行监督和举报，以促进政府的公平和廉洁。
在解放战争胜利后，中国共产党在全国范围内建立了各级信访机构，以保护群众的合法权益。
1951年，中央人民政府设立了中国人民政府信访部，成为负责全国信访工作的最高机构。
到了1970年代末和1980年代初，中国信访制度经历了一段相对稳定和成熟的发展阶段，成为社会稳定和民众满意度的重要保障。
然而，随着中国社会的进一步发展和开放的推进，信访制度也面临了新的挑战和变革。
开放后，中国社会逐渐进入了一个全新的时代，社会矛盾和问题开始显露出来。
对于社会转型和经济发展带来的种种问题和不满，社会各界纷纷通过信访途径向政府反映和寻求解决。
然而，中国信访制度也存在一些问题和挑战。
首先，信访制度的办理效率和结果并不总是令人满意。
大量的申诉和信访事项使得信访部门的负担加重，办理周期较长，难以及时给予申诉者答复和满意的解决方案。
盘点中国古代的信访制度
盘点中国古代的信访制度2013年9月22日，中纪委监察部网站公布信访举报工作流程，规范信访受理。
虽然“信访”一词出现在新中国成立后，但类似的信访制度却已经历了长期的历史沿革。
<西周时初具雏形>尧时期，设“进善旌”，听百姓建议，立“诽谤之木”，“使天下得攻其过”；舜时，“置敢谏之鼓”，“使天下得尽其言”，而且设“纳言”一职，这是中国最早的信访官。
西周设立“路鼓”制度，接待上访者。
《周礼》记载：“建路鼓于大寝之门外，以待达穷者遽令，闻鼓声，则速逆御仆与御庶子”。
此外，周朝还建立“肺石”制度，以使民有不平，得击三石鸣冤。
信访制度初具雏形。
<南北朝现邀车驾>汉朝时，宫城外门设有公车司马令一职，其职责之一是接待和安排上书或请求面见皇帝陈言的吏民。
此外，设有诣阙上书制度，允许受冤者直接向皇帝诉讼。
此外，信访形式还有御驾前“庶行上书”等。
魏晋时开始设“登闻鼓”制度：在朝堂外挂大鼓，供冤屈者击鼓鸣冤。
这一制度被后代一直沿用。
在北齐时期，还正式出现“邀车驾”，即阻拦皇帝的车马申诉。
<隋朝设置谒者台>隋朝设置了谒者台，据《隋书》记载，谒者台“受诏劳问，出使慰抚，持节察授，及受冤枉而申奏之。
驾出，对御史引驾”。
其主要职责是在出使抚慰的过程中了解民风政情、负责吏民申奏冤屈、纠正冤假错案等。
唐朝不仅继承前代的做法“朝堂所置登闻鼓及肺石，不须防守，有挝鼓立石者，令御史受状以闻”，武则天还首设匦使院，“匦”的功能相当于现在的意见箱，从而建立起较正规的信访制度。
<宋规范上访程序>宋朝设置登闻鼓院，后增设理检司，并规定：上访先由登闻鼓院受理，如未受理，才可到检院；检院不受理，才许“邀车驾”。
元朝和明朝时，基本沿用之前的信访制度并加以完善。
清朝设有叩阍制度，分为鼓状和告御状两种形式。
此外，清朝还有上控制度，分为地方上控与京控。
地方上控是指对州县衙门审判不服，向上级申诉。
赴都察院、通政司或步军统领衙门呈诉者为京控。
中国古代的进京信访制度
中国古代的进京信访制度在京控上，大体形成了中央为彰显“政平讼理”，地方官员为“劝民息讼”的博弈；如何保障百姓的权利，并不是关键，关键在于统治者内部的平衡。
地方官员甚至为了“息讼”，不惜“截访”——截拿。
戏曲《人头告御状》剧照中国古代属威权社会，统治者不希望臣民有强烈的权利意识而去打官司。
因为打官司本身，就算是“民风刁顽”，也是对专制的威胁。
孔子的名言“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎？”《易经》里那句“讼则终凶”，这两句话随着历史的发酵，无限膨胀为官府的“伟大理想”———从“息讼”变为“压讼”。
问题的另一个层面是，封建统治者要向臣民显现“青天”形象，让人相信问题出在地方官员身上，皇帝还是英明的，所以要给臣民一个“来京上访”的合法渠道。
“告御状”，本身还有着德政的寓意，是一种底层百姓的政治寄托。
但显然，既要息讼，又要彰显德政，存在一定冲突。
从效果看，京控也是中央政府控制地方，皇帝控制官员的政治手段。
就像皇帝能任意开启、关闭其他沟通渠道(言路)一样，皇帝也控制着京控的阀门。
比如，嘉庆帝即位之后，出于政治手腕也罢，励精图治也罢，反正一改其父乾隆帝严格限制京控的政策，表示要“勤求民隐”，不许官员限制百姓京控，甚至称自己有时间的话会审阅每起京控案的卷宗。
在京控上，大体上形成了中央为彰显“政平讼理”，地方官员为“劝民息讼”的博弈；如何保障百姓的权利，并不是关键，关键在于统治者内部的平衡。
地方官员甚至为了“息讼”，不惜“截访”———截拿。
有的截拿，是被控告的地方豪绅在路上抢走京控者的盘缠，阻止其京控，但地方豪绅显然与地方官员有勾结。
有的就是地方官员派差人截拿“上访者”。
比如清末的东南漕运系统中，地方官员甚至养着打手“专殴控漕之人”，使得东南办漕之民，控告无门，又进一步激起民变。
最奇怪的是“截访”甚至有时是全国一盘棋，比如1836年四川陈某打算京控，到达北京附近的涿州时，因为东西被窃而告官，当地查验现场时搜到状纸一张。
- 1、下载文档前请自行甄别文档内容的完整性，平台不提供额外的编辑、内容补充、找答案等附加服务。
- 2、"仅部分预览"的文档,不可在线预览部分如存在完整性等问题,可反馈申请退款(可完整预览的文档不适用该条件!)。
- 3、如文档侵犯您的权益，请联系客服反馈,我们会尽快为您处理(人工客服工作时间：9:00-18:30)。
研究生论丛2005年5月湘潭大学学报(哲学社会科学版)Journal of Xiangtan University(Phil os ophy and Social Sciences)Vol.29May,2005中国古代信访源流考刘顶夫(湘潭大学 历史文化学院,湖南 湘潭 411105) 信访是指公民、法人和其它组织采用通讯或走访的形式向公共权力机关反映情况,提出意见、建议和要求,依法应当由有关国家部门处理的活动。
虽然直到新中国成立后“信访”一词才出现,但信访是一种古已有之的社会现象,历朝历代随着社会矛盾的累积就会以不同形式展现出来。
几千年效的方法,在历史典籍中多有体现,这也是一种人类文明智慧成果,我们应该批判继承。
本文立足史料,对我国信访的源流进行整理。
一、信访溯源先秦时期是我国信访的萌芽发展期。
在原始社会末期,我国历史上信访活动已开始萌芽。
《淮南子主术训》记载:为了便于臣民对时政发表意见,“尧置敢谏之鼓(笔者注:设鼓于宫门,谏者击鼓以闻),舜立诽谤之木(笔者注:立木柱于宫门,用于谏者书写为政之得失),汤有司直(笔者注:负责监督之意)之人,武王立戒慎之鞀(笔者注:鞀是有柄的摇鼓,谏者摇之以闻)”[1]。
这是最早的信访的形式。
《尚书》载帝舜任命一个叫龙的人作“纳言”的官职[2],专司出入王命和听取臣民意见的职能,这是最早的接持来访的官职。
这些根据传说所作的记载,并非信史,反映了儒家学者希望君主广开视听、从善如流的社会理想。
随着国家的产生,历代基本上都有处理信访问题的官职。
相传夏商朝国家政权机构中,就有了执掌这项工作的官吏。
商周的国家组织已经比较完备,不仅有各种官吏,还建立了军队、监狱等等暴力机关。
例如周代设有大仆和大司寇职,其任务之—就是处理上访告状问题。
据《周礼夏官大仆》记载:“路鼓建于大寝之门外而掌其政,以待达穷者与遽令。
闻鼓声,则速逆御仆与御庶子。
”[3]路鼓置于宫门之外,百姓有冤屈可击路鼓鸣冤,首先由周王轮值路鼓的官吏御仆与御庶子接待,然后太仆根据他们报告的情况请示周王处理。
据《周礼・秋官・大司寇》记载:大司寇“以肺石(笔者注:红色的人肺形石头,取于人声发于肺之意,以示可以声其冤)达穷民。
凡远近茕独、老幼之欲有复于上,而其长弗达者,立于肺石;三日,士听其辞,以告于上,而罪其长。
”[4]意思是说凡老幼有困难要求当地长官解决,而当地官员不给解决又不向上报告的,可以越级上访,接待官员要向王报告实情,以追究当地长官的责任。
“路鼓“和”“肺石”制度是西周法律中的有关上访的明确规定,具有对地方官员的监督的功能。
春秋战国时期列国为了在争霸中为强兵富国而广开言路,招贤纳士,许多士人奔走游说于各诸侯以期得到国君的重视和优待,当时的信访活动非常频繁。
秦始皇以善于重用游访到秦国来的其它六国的人才而雄霸天下,韩国的韩非子,楚国的李斯相秦后为秦始皇出谋划策而最终以秦之强而一统天下。
二、信访沿革据考证,秦朝至清朝处理信访的机制主要有:1.公车司马之制(秦朝至隋朝);2.函匦之制(南朝至唐朝);3.登闻鼓之制(唐朝至清朝);4.上诉御史之制(宋朝至清朝);5.邀车驾之制(唐朝至清朝)。
1、公车司马之制汉袭秦制于九卿之列设卫尉以护卫宫城,其属官公车司马令,掌宫殿司马门警卫巡察,并掌臣民上书及朝廷征召,秩六百石。
东汉沿置,掌宫南阙门,属官另有尉一人。
“掌宫南阙门,凡吏民上章,四方贡献,及征诣公车者”[5]。
也就是说,臣民上书或朝廷征召之人,都由公车司马接待。
魏晋沿汉制,置卫尉以掌宫门屯兵,城门禁卫,下设公车司马令,第六品,职责如故。
史载梁武帝诏令:在公车府设置了两个木制信箱,如果老百姓对朝政有看法,或是遭到豪门权贵欺凌无处申诉,都可以写信分别投入这两个特制的信箱以求圣裁。
萧衍武力篡位得天下,以这种形式打击门阀世族以排斥异己,争取寒门和老百姓的支持,客观上有利于保护百姓利益。
特制信箱之设在信访史上是一个承前启后的开创之举,在此之前的公车府都是接受面呈信件,这就造成在实际的运作中,公车司马令可能畏于权势拒绝接受一些信件,或是将一些信件压下不上报甚至是转给当事人。
另一方面,特制信箱之开了唐代武后时设置“铜匦”(铜制的匣子)以广下听的先河。
(有关“铜匦”下文再述)。
北齐置为卫尉寺下公车署主管,举尚书所不理,有枉屈,经判奏闻。
隋代中央官制,多依北齐,亦置公车[6]。
到唐朝,卫尉寺虽仍有公车司马一职,但不再有传统的掌臣民上书的职能,而改为掌邦国器械文物之事[7]。
2.木函之制和铜匦之制无论是木函还是铜匦,都是一种特制的信箱,只是材质和形状不同而已,其功能都是用来接受臣民上书言事的。
木函之制始于南朝,梁武帝天监元年(公元502年)下诏:“商俗甫移,遗风尚炽,下不上达,由来远矣。
升中驭索,增其懔然。
可于公车府谤木、肺石傍各置一函。
若肉食莫言,山阿欲有701横议,投谤木函。
若从我江、汉,功在可策,犀兕徒弊,龙蛇方县;次身才高妙,摈压莫通,怀傅、吕之术,抱屈、贾之叹,其理有皦然,受困包匦;夫大政侵小,豪门陵贱,百姓已穷,九重莫达,若欲自申,并可投肺石函。
”表明了设置木函的目的是使民情上达,并对“谤木函”和“肺石函”作了功能划分,可见古代信访并不仅仅以百姓申诉冤屈的为惟一内容,显示了梁武帝作为开国之君较为浓厚的民本主义思想倾向[8]。
唐代的铜匦之制在继承木函之制基础上并有新的发展。
唐代武后垂拱二年(公元686年),大臣鱼保宗上书请置匦以受四方之书,于是铸造了四个铜匦,分别用于接受反映四个方面问题的书信:即告养人劝农之事;论时政得失之事;陈诉抑屈之事;告天文、秘谋之事。
以谏议大夫、补阙、拾遗各一人充使,知匦事;御史中丞、侍御史各一人,为理匦使。
其后四匦合一。
开成三年(公元838年),知匦使李中敏认为先验副本不利于广聪明而虑幽枉,乃奏罢验副封[9]。
免验副封是在实际的信访工作过程中通过总结经验后的进步,有利于皇帝能得到更多的各种不同的信息,也有利于保护信访人的权益,有利于革除信访人可能遭报复之弊。
3.登闻鼓之制登闻鼓之制滥觞于传闻中“尧置敢谏之鼓”,西周时设有“路鼓”制度,汉代除继承西周击鼓鸣冤之制外,还有“诣阙上书”的制度,“缇萦上书”是西汉“诣阙上书”的经典案例[10]。
登闻鼓之制于史有征始于西晋武帝时,《晋书》中有两个击登闻鼓鸣冤乞恩并获成功的案例。
[15](P194)(P385);北魏太武帝拓跋焘命令,在宫殿左门边悬登闻鼓,人有穷冤就击鼓,由公车令上奏其表以待圣裁。
太延三年(公元437年),拓跋焘诏告天下吏民,地方官吏如有不法可以向他控告。
造成的结果是有一些刁民故意找地方官吏的过失,并以此作为要挟地方官吏的把柄,刁民们在地方作威作福,官吏们故意视若无睹,对老百姓的贪婪残暴依然我行我素[11]。
正所谓“上有政策,下有对策”,中央良好立意的用来保民的法令被地方故意滥用,起到了相反的作用,令人深思。
隋文帝诏令四方,老百姓如果有枉屈,可以依次向县衙门、郡府、州府、尚书省申诉,如果还不满意,可以到宫殿击登闻鼓诉冤,有专职人员作出笔录有后向皇帝奏报[12]。
唐代在隋的基础上,规定了上诉者直诉不实和司法官报而不受的法律责任。
唐律规定凡是击登闻鼓直诉,司法机关必须立即受理,如果不立即受理者,罪加一等。
宋初沿唐四匦院之制,宋太宗太平兴国九年(公元984年)改匦为检,改匦院为登闻院,宋真宗景德四年(公元1007年),又改为登闻检院,隶谏议大夫;同时改鼓司为登闻鼓院,隶门下省的司谏、正言。
两个部门的职责是掌受文武官及士民章奏表疏,且前者职级略高于后者。
宋太宗国朝淳化三年(公元992年)设理检院,职级在前二者之上。
如果已先后经鼓司(登闻鼓院)和登闻院(登闻检院)进状仍然称冤滥、沉屈者,即引送到理检院重审[13]。
可见,宋代的登闻鼓制度更为完备,建立了配套的直诉机关,冤民可以先后到鼓司、登闻院、理检院申诉,直至“邀车驾”。
元朝登闻鼓院只受理人命关天的大案申诉,不受理小事;如果有人以“细事唐突”登闻鼓院,就要依法受到惩处。
从行政管理科学的制度安排来看,以元朝幅员之辽阔,登闻鼓院只管人命关天的大事,严惩因户婚田债等小事进京叨扰,应该说是量力而行的明智之举。
不过,元朝处理处理信访的方式显得粗放,且国祚短暂在这方面建树有限。
明洪武元年(公元1369年1月)在午门外设置登闻鼓,御史一人监守,规定非重大冤情或是机密情况不得击鼓,一旦有人击鼓御史就要立即引奏,这样的安排显然是新政初立的权宜之计。
洪武末年,越来越多的百姓越诉(即越级上访)到京师,一经问理往往又不符合事实,于是采取措施解决这个社会难题。
首先,命令地方耆老受理本乡词讼,会同里胥一起决断,只有大事才允许告于官,但是最终还是不能制止日益增多的越诉[14]。
其次,采取重法严厉打击越诉。
从洪武初年一味鼓励到洪武末年开始出台法律严格规范赴京上访,有明一代在解决赴京上访的问题上摆脱不了时紧时松摇摆不定的尴尬状态。
清朝顺治初设置登闻鼓,隶属于都察院。
顺治十三年(公元1656年),改设右长安门外每日由科道官一员轮值。
康熙六十一年(公元1722年)移入通政司的鼓厅,隶属于通政使司。
清代有关赴京信访行为的规定在沿袭明朝条例的基础上,作了要求更严格和处罚更严厉的修改,对上访人动辄处以“杖一百”和“充军”等惩罚[15]。
这显然是想遏阻民众赴京上访,显示出在当时的交通、通讯等技术条件下,清帝国中央政府无力也无意解决太多的来自民间的社会矛盾。
与明代相比,清廷对民间信访更趋保守,这从《明史》和《清史稿》所载的信访案例数量相差悬殊可见一斑。
4.上诉御史之制御史机关原本是监察机构,主要职能是监察百官,纠劾官吏,参治刑狱。
自秦朝建御史制度后,监察制度受到历朝统治阶级重视。
御史机关作为上诉机构受理审判不公案件的制度,自宋于史有据。
宋代法律规定,当诉讼不受理,或诉讼审判枉法致冤时,御史台也作为一个越级上诉的机构。
南宋时期,统治阶级为了防让上诉案件退回原审机关重审,使原审案件错以续错,冤以续冤现象,禁让上诉案交原审机构重审。
规定了御史机构受理越诉的权力。
明律规定很详细,对确为原审机关判决有误者,要平反昭雪;对无冤而上诉者要负刑事责任;对监察官吏“朦胧辩明者”也要负刑事责任。
明代御史机构都察院主司是监察,但在京参与重大审判,在外主持审录罪囚,具有重要的司法职权。
明代的司法审判中,都察院可受理通政使司送发的案件和击登闻鼓控诉的越诉案件。
《大清律例》规定同于《明律》:“凡监察御史、按察司辩明冤枉,须要开具(本囚)所枉事迹,实封奏闻,委官追问(其冤情)得实,被还之人,依律改正,(所枉之)罪坐原告(诬告)。
原问官吏(人、失人人罪)。
若(罪囚)事(本)无冤枉,(监察御史、按察司)朦胧辩明者,杖一百,徒三年。
(即曰朦胧.则原告、原问官为其诬矣。