我国国家公务员资料汇编

　二○○七年第五期　南京社会科学　公务员惩戒权设定:五国经验及其解释

刘俊生

(中国政法大学教授、博导　北京　100088)

摘要:不同国家公务员惩戒权的设定模式有所不同。本文对比研究了五个国家公务员惩戒权的设定,结

论认为,公务员惩戒权的设定有完全模式和有限模式之别,也有独享模式和分享模式的区分。另外,研究还发

现,公务员惩戒权是否接受行政复审或司法审查问题也是与该研究主题紧密相关的重要问题。

关键词:公务员;惩戒权;设定;模式

中图分类号:D630.1 文献标识码:A 文章编号:1001-8263(2007)05-0068-05

公务员惩戒权是指追究违法违纪公务员行政

责任的权力,简称惩戒权,惩戒权的设定就是法律

赋予谁或者哪个机关享有对公务员进行惩戒的权

力,这不仅是公务员惩戒制度的基本问题,也是公

务员制度的基本问题。各国政治制度、行政制度、

法律制度和历史传统等方面的不同导致各国公务

员惩戒权的设定有所差异,本文将从比较的视角选

择英、美、法、日、中五国研究这一问题,试图区别异

同,寻求一些有意义的答案。

英国　英国公务员的义务和纪律规定来自于

传统的英王特权,而非来自于国会制定法,所以普

通法院并不管辖公务员的纪律案件,只管辖公务员

犯罪的案件。对违法违纪公务员进行行政惩戒的

权力完全掌握在行政首长的手中,也就是说,行政

惩戒遵守任免权和惩戒权相一致的原则,行政首长

拥有完全的行政惩戒权。

英国追究公务员行政责任的事由主要有:(1)

不服从命令者;(2)故意或重大疏忽导致公务损失

或国家财物损失者;(3)无故旷工者;(4)经常迟到

或在办公室内虚耗时间者;(5)服务成绩低下者;

(6)有欺诈行为者;(7)泄漏机密者;(8)在执行职

务期间有赌博行为或其他不正当行为者;(9)宣告

破产者;(10)被宣告为禁治产者。行政责任的形

式有:申诫、调职、降级、停职、提前退休和解雇。

追究公务员行政责任的发动者通常是直接主

管,他可以根据一定的事实和程序规则提出惩戒建

议,报告机关人事机构。对于较轻的惩戒人事机构

即可决定,较重的惩戒则须报请常务次长批准。被

惩戒的公务员应当被告知所犯错误和事实,可以亲

自作出申辩,也可以由其所在公务员团体(公务员

工会)的代表或其同事陪同前往作出申辩。公务

员团体也可以代表被惩戒公务员发言,为之辩护,

可以就有关案件提出最佳处理方法的建议。不服

惩戒者可以向部长提出申诉,部长通常以常务次长

的建议行之,部长的决定是最终决定,除提前退休

和解雇决定外,公务员不得在部长以上或以外再作

上诉。公务员对提前退休和解雇决定不服的,可以

向公务员上诉委员会(Civil Service Appeal

Board)〔1〕提出申诉,公务员上诉委员会如果认为惩

戒决定不适当时,则会提出复职或重新雇用建议,

或者做出给予补偿的决定,原惩戒机关通常会接受

公务员上诉委员会的复职建议,如果拒绝复职建议86

　

二

○

○七

年

第

五期

　

南

京社会科学　

则必须履行补偿的决定。公务员个人的纪律案件不得提交惠特利会议讨论,也不得提交劳资仲裁法院审理。但如果公务员团体认为行政机关对公务员的最终惩戒决定不当时,可以使之演变为政治问题,通过对此同情的国会议员提出质询,从而解决问题。

美国　美国关于公务员服务性质的义务规范一般是由公共人事管理机关制定的,而关于政治性质和法律性质的义务规范则是由国会制定的。公务员违反服务纪律就构成失职行为,而违反政治义务和法律义务就构成违法行为。公务员违法违纪,不论是失职行为还是违法行为都要追究其行政责任。公务员若违反刑法条款,则必须先暂停其职务(即停职,属于一种身份惩戒,不属于纪律惩戒形

式),依照普通诉讼法程序办理。

依照联邦政府的规定,公务员有下列行为之一者,就要受到行政惩戒:(1)不遵守服务规则;(2)有不道德行为;(3)虐待所看管的囚犯;(4)破坏公务员法规;(5)不服从上级命令;(6)嗜酒滋事;(7)久染疾病;(8)有欺骗行为;(9)办事不力;(10)游说国会议员作非法的行动;(11)办理有失公务员身份和体统的事项;(12)轻视或侵蚀公产;(13)不偿付债务;(14)收受贿赂;(15)用政治手段活动加薪晋级或调动;(16)旷工;(17)参加政党捐款和宣传等活动。行政责任的形式有:申斥、警告、调职、记过、停算年资、考绩扣分、扣薪、停升、停薪、降级和免职。

行政惩戒权为各行政机关首长所拥有,但不像英国,美国行政首长的惩戒权受到一定程度的限制。对于较轻的行政惩戒,如申斥、警告和调职,行政首长拥有直接的惩戒权。比较正式的记过以上的惩戒,由直接主管提交本机关的公务员惩戒委员会

〔2〕

处理。惩戒委员会调查审理后提出惩戒建

议,由行政首长作出惩戒决定。在启动惩戒程序之始,行政机关有义务以书面形式通知被惩戒人,讲明其受惩戒的原因、事实和法律根据,并允许其进行申辩。对于扣薪以上较重的行政惩戒决定,公务员不服的,可以依次向功绩制保护委员会和联邦上诉法院提出申诉和诉讼。另外,功绩制保护委员会

也可以根据特别律师的举发直接追究违法违纪公务员的行政责任,作出行政惩戒决定。

法国　法国具有完善的行政法体系,公务员法典中详细规定了对违法违纪者追究行政责任的制度。1983年国家和地方公务员一般地位法第二十九条规定:“公务员在公务执行中或与公务执行有关的情况中所犯的任何违法行为,应受纪律制裁。”〔3〕

但该法并未列示何种行为属于违法行为。根据行政法院的判例,纪律惩戒所制裁的违法行为是指公务员违反其法定义务的行为。在现实中,为确保行政机关首长对公务员执行公务的指挥和控制权力,对何种行为是违法行为以及违法行为应受何种程度的制裁,由行政机关首长决定。但他必须咨询对等行政委员会的意见,而且要受行政法院在越权之诉中的监督。法律规定的行政责任的形式有:警告、申诫、从晋升表上除名、降级、休职(不超过15天)、强制调职、降职、休职(6个月到2年)、强制退休、撤职。除“从晋升表上除名”外,其余九种惩戒都是独立使用,即对同一种违法行为只能给予其中一种惩戒。“从晋升表上除名”可以作为一种独立的行政惩戒手段,也可以作为降级、休职和降职的附加惩戒手段。另外,公务员在休职期间不能领取报酬。

在法国,行政惩戒权也是由机关行政首长行使,但受到一定程度的制约。为保护公务员不受到专横的惩戒,法律赋予其辩护权,使得行政惩戒程序逐渐向审判程序靠近,即行政惩戒审判化。法律在行政惩戒程序中确立了两项基本制度:(1)行政机关在启动惩戒程序以前必须对拟受惩戒者交阅档案材料,使其可能有针对性地提出答辩;〔4〕

(2)

由行政机关对等行政委员会成员组成的纪律委员

会

〔5〕

参与审查。1983年国家和地方公务员一般地位法第十九条规定,行政惩戒决定,除警告和申诫以外,必须经过纪律委员会的讨论和建议才能做出。〔6〕

纪律委员会审理案件由行政机关代表主持,坚持回避原则,以准司法程序进行审理,审理报告和惩戒建议仅供行政首长参考,不具约束力。但法官和教师的纪律委员会具有惩戒的决定权限。一般程序是:行政机关向纪律委员会提出报告,根据

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　二○○七年第五期　南京社会科学　法律规定指出违法事实,提供证据,提出惩戒建议;

被惩戒者提出答辩,除法律有限制外,被惩戒者可

以委托律师出席;委员会根据双方的申诉合议形成

一个多数委员通过的带有惩戒建议的审理报告,提

交有惩戒权限的行政首长。〔7〕审理中不进行公开

辩论,纪律委员会只是听取双方的申讨,并且,纪律

委员会认为必要时可以进行调查,并有权调查行政

机关所没有指控的违法行为。行政首长根据委员

会的建议作出惩戒决定,并公开决定及其理由。不

服行政惩戒决定的,可以向上级行政机关提出申

诉,其中,对降级以上的惩戒决定不服的,可以向公

职最高委员会申诉。公职最高委员会受理申诉后,

进行调查,审理的结果只能向原处理机关提出维

持、撤销或修改惩戒决定的建议,不能直接作出惩

戒决定,而且这种建议是咨询性质的,没有法律上

的约束力。

行政首长对惩戒权的行使由行政法院监督,不

服行政惩戒决定的,还可以向行政法院提起撤销之

诉和损害赔偿之诉。行政法院对撤销之诉的审查,

属于复核审性质,只审查法律问题,而损害赔偿之

诉则是公务员因违法行政惩戒受到损害要求行政

机关负责赔偿,精神损失也可以要求赔偿,损害赔

偿的条件适用行政赔偿责任的一般原则。除行政

惩戒外,公务员一般地位法第三十条还规定了行政

机关或纪律委员会认为公务员违法违纪行为性质

严重时,可以决定暂时停止公务员的职务。被暂时

停止职务的公务员保留公务员身份,可继续领取工

资、住房津贴、家庭负担补助等,不禁止他从事私人

职业活动,但在言论自由方面要保持一定限度的克

制。如因受刑事责任追究不能恢复职务,只能领取

部分工资,但扣除部分不得超过原工资的一半,家

庭负担补贴可全部领取。暂时停职属于身份惩戒

的责任形式,不是一种行政惩戒,只是一种普通的

行政措施,不必严格按照惩戒程序进行,也不必说

明理由。

日本　日本国家公务员法规定,公务员承担的

行政责任有身份惩戒和行政惩戒两种形式。身份

惩戒形式有强行降职、强行休职和强行免职三种。

强行降职或强行免职的法定事由为:(1)工作成绩

不佳;(2)因身心健康,对执行职务不利或有困难;

(3)缺少任其官职的必备条件;(4)由于官制和定

员的变动或预算减少,出现废职或人员过剩。其

中,裁减冗员情况的惩戒事由是相对的。行政机关

裁减冗员时,在坚持平等对待原则的前提下,仍然

考虑公务员平时履行义务的情况,如品行不正者、

有风纪问题者、长期缺勤者、年事已高者、热心工会

工作者、工作效率低下者等都可能成为裁减冗员时

被免职或降职的对象。强行休职的法定事由为:

(1)身心不健康,需要长期休养;(2)因刑事案件被

起诉受审。行政惩戒的法定事由为:(1)违反公务

员法和行政机关或人事院依法发布的命令;(2)违

反职务上的义务或渎职;(3)违法乱纪,有损于全

体国民服务员称号的不正当行为。有严重违法的

行为的公务员可能同时受到行政惩戒和刑事处罚,

即二罚并处。日本《国家公务员法》第八十五条规

定:“在应给惩戒的案件由法院受理期间,人事院

或经人事院批准的任命权者有权对同一案件采取

适当的惩戒。依法给予的惩戒,不妨碍受惩戒职员

就同一案件或者有关案件,再受刑事追诉。”正式

的行政惩戒形式有:警告、降薪、停职(1日以上1

年以下)和免职四种。〔8〕

日本在第二次世界大战以前,行政首长的惩戒

权是受到限制的,即惩戒公务员必须经过公务员惩

戒委员会,但一经惩戒则不能再提出异议或行政诉

讼。第二次世界大战以后建立的公务员制度,将惩

戒权完全回归于行政首长,但公务员不服惩戒决定

的,可以向人事院提出申诉。可见,战后的日本类

似于英国,坚持任免权与惩戒权相一致原则,行政

首长拥有完全的惩戒权,包括身份惩戒权和行政惩

戒权。惩戒的发动者通常是直接主管,由常务次长

审核,部长作出最后决定。公务员的行为是否违法

违纪,选择哪一类惩戒形式,完全是根据惩戒者的

合理判断。但任意的裁量行为是不允许的,“根据

最高法院的判决,惩戒者在选择惩戒时,当然应该

考虑符合惩戒事由的行为与外部表现形态、行为的

原因、动机、状况、结果等,还必须在考虑到该职员

在实施行为前后的态度、惩戒史、社会环境、所选择

的惩戒对其他职员产生的实际影响等各种情况之07

　

二○○七年第五期　

南京社会科学　

后,从确保和维持机关秩序的立场出发选择适当的惩戒。”〔9〕

公务员不服行政机关身份惩戒和行政惩戒决定的,可以向人事院提出申诉。法律除赋予任免权者惩戒权外,还赋予人事院惩戒权。不过与任免权者做出惩戒决定有所不同的是人事院必须经过法律所规定的调查手续才能做出惩戒决定,而任命权者进行的惩戒则没有任何可循的手续规定。不服人事院惩戒决定的,可以要求人事院复核。不论对任免权者还是人事院作出的惩戒决定不服的,可以根据法律向法院提起诉讼。

中国　中国公务员的行政责任追究制度主要由《公务员法》所规定。行政责任有两种形式:身份惩戒和行政惩戒,这点类似于日本。中国一般称行政惩戒为行政处分,对身份惩戒没有特定的称谓,通常可以理解为非处分性质的人事处理决定。

身份惩戒的种类包括降职、休职性免职(意思是“免去职务但保留身份”

)和辞退三种。降职的法定事由只有一项,即公务员在定期考核中被确定为不称职的。停职性免职的法定事由有两项:(1)离职学习期限超过一年的;(2)因健康原因不能坚持正常工作一年以上的。辞退是最严厉的一种身份惩戒形式,其法定事由为:(1)在年度考核中,连续两年被确定为不称职的;(2)不胜任现职工作,又不接受其他安排的;(3)因所在机关调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作,本人拒绝合理安排的;(4)不履行公务员义务,不遵守公务员纪律,经教育仍无转变,不适合继续在机关工作,又不宜给予开除处分的;(5)旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过十五天,或者一年内累计超过三十天的。

行政惩戒的法定事由为:(1)散布有损国家声誉的言论,组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动;(2)组织或者参加非法组织,组织或者参加罢工;(3)玩忽职守,贻误工作;(4)拒绝执行上级依法作出的决定和命令;(5)压制批评,打击报复;(6)弄虚作假,误导、欺骗领导和公众;(7)贪污、行贿、受贿,利用职权之便为自己或者他

人谋取私利;(8)违反财经纪律,浪费国家资财;(9)滥用职权,侵害公民、法人或者其他组织的合

法权益;(10)泄漏国家秘密或者工作秘密;(11)在对外交往中损害国家荣誉和利益;(12)参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动;(13)违反职业道德、社会公德;(14)从事或者参与营利性活动,在企业或者其他营利性组织中兼任职务;(15)旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归;(16)违反纪律的其他行为。正式的行政惩戒种类

有:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除,〔10〕

前三

种属于精神惩戒,后三种属于实质惩戒。

中国坚持任免权与惩戒权相一致原则。不论是身份惩戒还是行政惩戒,任免机关首长拥有完全的惩戒权。行政惩戒的基本程序为:行政机关发现或受理检举的公务员有违法失职行为时,按规定权限履行立案手续;指定有关人员进行调查,将调查认定的事实及拟给予惩戒的依据告知公务员本人,公务员有权进行陈述和申辩;任免机关集体讨论(非表决)作出惩戒决定,讨论出现分歧时,任免机

关首长有最终决定权;惩戒决定以书面形式通知公务员本人,并告知有申诉的权利。身份惩戒程序相对简单:行政机关根据事实提出降职、免职或辞退报告,任免机关首长批准即可。不服惩戒决定的,可以向原处理机关申请复核,也可以向同级政府人事部门提出申诉。其中,对行政惩戒决定不服的,也可以向监察机关提出申诉。另外,《行政监察法》还赋予了监察机关直接给予公务员行政惩戒的权力。

根据法律规定,司法机关不具有对公共人事管理行为的审查权,故公务员不得就身份惩戒和行政惩戒事项向法院提起诉讼。就此而言,行政惩戒本质上仍由行政机关专断。

研究结论。第一,就行政首长享有惩戒权的完整性而言,公务员惩戒权的设定模式可以分为完全惩戒权模式和限制惩戒权模式两种。前者是指行政首长享有全部的直接惩戒权,即行政首长可以对所辖公务员直接处以任何种类的惩戒,在作出惩戒决定的时候不受其他人员或机构的限制,如英国、日本和中国,但英中两国行政首长的惩戒权的行使要受到规定惩戒程序的约束,而日本则无惩戒程序的约束;后者是指行政首长仅仅享有部分的直接惩

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　二○○七年第五期　南京社会科学　戒权,即行政首长只可以对所辖公务员直接处以某

些较轻的惩戒,在作出较重惩戒的时候则要受到其

他机构的限制,如美国政府部门首长对所辖公务员

作出的较重惩戒要受到所在机关的惩戒委员会制

约,而法国则要受到所在机关的纪律委员会的制

约,但美国的惩戒委员会和法国的纪律委员会都只

是公务员惩戒的建议性机构,最终决定权还是掌握

在行政首长手中,另外,美国和法国的两国行政首

长惩戒权的行使都要受到规定惩戒程序的约束。

第二,就惩戒权是否分割而言,公务员惩戒权

的设定模式可以分为独享模式和分享模式两种。

前者是指行政首长单独垄断公务员惩戒权,其他机

构不行使公务员惩戒权,如英国和法国的行政首长

都是独享公务员惩戒权;后者则是指行政首长不能

单独垄断公务员惩戒权,其他机构也行使着公务员

惩戒权,如美国的功绩制保护委员会、日本的人事

院和中国的监察部也都行使公务员惩戒权,即这些

机构在独自调查的基础上有权直接对公务员进行

惩戒。

第三,就行政首长的惩戒决定接受行政复审的

程度而言,公务员惩戒权的设定模式可以分为裁决

性行政复审模式和建议性行政复审模式两种。前

者是指行政首长的惩戒决定要受到其他行政机构

的复审和裁决,如美国的功绩制保护委员会、日本

的人事院和中国的人事部或监察部都是如此;后者

是指行政首长的惩戒决定虽受其他行政机构的复

审,但复审的结果却是建议性的,如英国的公务员

上诉委员会和法国的最高公职委员会就是如此。

第四,就惩戒决定是否受司法审查而言,公务

员惩戒权的设定模式分为司法监督模式和非司法

监督模式。前者是指公务员惩戒决定最终要接受

司法审查,如英国、美国、法国和日本,区别仅在于

审查的范围有所不同;后者则是指公务员惩戒决定

最终不接受司法审查,如中国。

3本文系中国政法大学人文社会科学规划项目《公务

员惩戒制度研究》(中政大发[2006]76号)的研究成果之

一。

注:

〔1〕公务员上诉委员会具有独立地位,由三人委员组

成,其中一人被指定为主席,其余两名委员分别是官方和工

会的代表。

〔2〕行政部门的惩戒委员会由本部门的高级公务员和

公务员代表组成,是惩戒建议性机关。

〔3〕根据行政法院的判例,“与公务执行有关的情况”

包括如下三种情况:(1)公务员在正式任命以前的违法违

纪行为,但必须符合两个条件:一是这种行为与执行公务的

职务不相容,而是在任命当时不知道这种行为存在;(2)私

生活中存在的严重损坏声誉的行为;(3)公务员离职后,发

现其在职期间所犯的违法行为。

〔4〕交阅档案材料的制度是一个历史悠久、适用范围

很广的和具有法国特色的制度,它产生于1905年。这项制

度广泛地适用于全部公职人员,不论是公务员还是非公务

员,只要机关作出影响公职人员地位的决定,都需要向当事

人交阅档案材料。

〔5〕纪律委员会中不能包括地位低于受惩戒公务员的

成员,至少必须包括一名地位与受惩戒公务员相等的成员。

〔6〕一般情况下,行政惩戒都要经过纪律委员会审查,

但法律规定了两种例外情况:放弃职位和非法罢工,行政机

关在给予具有这两类违法行为的人员行政惩戒时,不需要

通过纪律委员会的审查。另外,在战争等特殊情况下,议会

可以通过法律停止使用公务员行政惩戒中的保障程序。

〔7〕王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社,

1988年版,第297页。

〔8〕行政首长根据监督权而采取的非正式的惩戒形式

有:训告、训诫、注意和严重注意等。

〔9〕[日]鹈饲信成:《日本公务员法》[M],曹海科译,

重庆大学出版社,1988年版。

〔10〕轻于警告的非正式惩戒形式有批评教育和通报,

但这不是行政惩戒,也无明文规定。不过,在实际的人事管

理过程中,上级主管还是乐于使用这种手段来警示具有轻

度违纪行为的公务员。

〔责任编辑:宁　津〕27