浅谈城市建设和管理中如何实行城市经营

浅谈城市建设和管理中如何实行城市经营【摘要】随着我国城市经济的逐步发展，城市建设和管理对一个城市政府来说，显得越来越重要，各国城市政府都在不断探索新的城市建设管理模式。

所谓城市经营就是把一个城市作为企业来经营，可以使得城市资源能发挥最大的效益。

城市政府作为城市经营的主体，市长就相当于一个企业的总经理。

实行总经理负责制的城市经营管理模式，将是一种有益的探索。

【关键词】城市管理城市经营职业经理人制度一、城市管理到城市经营的发展过程城市实际上是一笔巨大的资产，如何使这笔资产获得最大限度的利用和增值，各国政府都在不断探索新的经营管理模式。

我国目前的城市管理与西方国家的还有一定差距。

在西方国家，城市管理者更多的是思考怎样经营好城市，增强城市竞争力和吸引力，提高居民生活水平。

我国则重管理轻经营，主要体现为垂直分级管理的政治治理方式。

其实，西方发达国家的城市发展也经历了从管理到经营转变的过程，随着城市经济学的兴起，城市经营的思想逐渐为城市政府所接受，经营模式也越来越完善。

目前国际流行的BOT城市基础设施建设模式实际上是城市经营的一种很有益的尝试。

当前，世界又兴起“企业化城市政府模式”，这种模式的实质就是政府以企业家的角色来管理、开发城市，把整个城市作为资产进行有效整合，以达到国有资产保值增值并发挥最大效用的目的，应该说这种管理模式基本上涵盖了城市经营的理念和本质。

我国城市经营的概念大约兴起于80年代中后期，90年代以后得到普遍的发展。

例如温州旧城改建在90年代初，以房地产开发公司为基础成立了十个旧城街区改建指挥部，以房地产开发的收益来进行旧城道路改建，取得了可喜的成绩。

城市管理到城市经营的转变体现了一种思维的变革和城市建设手段的进步，因为经营比管理更多地体现了一种市场眼光。

城市经营与城市管理相比有以下几个进步性转变。

1、变城市基础设施无偿使用为有偿使用。

过去人们对城市这一特殊资产关注不够，更多地认为政府拿纳税人的钱来兴建城市公共基础设施，当然应给纳税人无偿使用。

这种观念从理论上说并不错，但在实际管理中很容易导致城市资产管不好和流失。

用经营的眼光来建设城市，实际上是使城市建设由单纯投入变为经营投入，从而有利于城市的有形、无形资产得到升值和城市品位的提升。

2、变“等钱开发建设”为“借力开发”。

传统城市建设中等钱开发是一种被动性管理方式，具有很强的滞后性，很多基础设施多为事后修修补补。

而借力开发经营则带有主动性，超前性和滚动发展性。

3、变城市规划纯“技术规划”为“社会经济规划”。

长期以来，我国城市规划大多以工程技术、建筑艺术为出发点，对规划的社会化、经济化以及可持续发展缺乏足够的重视和体现。

城市经营可以使城市规划体现经济效益、社会效益和环境生态效益相结合，充分发挥城市规划的致富功能。

二、城市经营主体的确定像经营企业一样经营城市，要考虑的三要素是：谁来经营，经营什么，如何经营。

毫无疑问，城市经营的主体应该是城市政府。

我国的城市政府进行城市经营的特点是党委领导、人大监督，相当于企业在董事会领导下和监事会监督下的总经理负责制，一个城市的市长就是这个城市经营的总经理。

但政府能像企业一样进行经营吗？事实上，政府和企业是两种完全不同的组织制度。

而我国的改革也一再强调政企分开，那么政府本来是城市管理者职能部门只能依法行政，而要把政府定位在经营者的位置时，其经营主体的地位如何来确立呢？关于政府经济角色的争论，从经济学诞生之日起就没有停止过。

经济学家在研究城市政府在市场经济中的作用时发现，在真实的经济活动中，政府并不是单一的，只要经济要素能自由流动，政府之间特别是城市政府之间就会产生竞争，有竞争就会使政府像企业一样改进效率。

政府其实与一般的公司并无本质区别，城市公共产品同一个企业提供的产品只是公共程度上的差异而已。

国外一些实践也证明，在竞争的市场环境里，城市是完全可以企业化经营的。

其实从上世纪80年代的一系列改革开始，我国城市政府就开始了市场化转变，经营城市本身就是这种改革方向的反映。

由于越来越多的资源市场化配置使得政府在资源分配中的作用越来越弱，地方政府有了相对独立的财权后，我国地区间特别是城市间的竞争就日趋激烈。

在我国一些发达城市、开发区，以政府为主导围绕资源、项目或开发商而展开激烈的竞争早已成为普遍现象。

越来越多的事实表明，政府企业化经营不仅可能而且必要。

当然，企业化经营并不是主张城市政府像一般的企业参与其辖区内的市场竞争，而是着重强调两方面：一是城市政府应借鉴企业的运行机制，包括企业的组织制度，提高工作效率；二是城市政府并不是普通的公司，而是一个特殊的企业。

一个城市的市长更应像一个企业家，他并不拥有企业，他只是被董事会雇佣，通过经营活动使股东利益最大化。

所以城市的市长必须是专业人士，要懂得经营管理，并且要改变现行城市管理理念和管理模式，更多地体现出经营执行能力，推动城市现代化发展。

三、城市经营的职业经理人制度城市经营有很多模式可供选择，各国的经营道路不同，但城市作为一笔巨大的资产，是需要通过经营来获得发展壮大，这一点是相通的。

实行城市经营的职业经理人制度，要求一个城市的市长就是经营城市的职业经理人。

城市经营职业经理人制度在西方发达国家已取得到一些成功的经验。

城市经营的职业经理人能在城市建设中发挥更大的作用，主要理由有：一是政府实行企业化管理，克服了传统层级式官僚体制所造成的低效率、高成本动作弊端；二是“民主集中”所蕴藏的政治潜力；三是市场竞争机制得以很好地发挥作用。

当然，由于政治、经济体制的不同，我国实行城市经营经理制会表现出一些不同的特点，但是城市政府必须改进效率、通过市场化手段来加强城市建设这一点上是相同的。

从我国的政权组织形式来看，要想实行美国式的地方政府经理制是不太现实的，但是我们可以探索适合国情的方法。

市长作为一个城市进行经营的职业经理人，第一责任无疑是抓好城市本身，必须具有经营城市的思想。

改革开放二十多年的实践证明，我国已具备了城市经营实行职业经理人制度的可能。

1、城市房地产改革使得我国城市拥有了自己的且有权处置的资产，如果把城市看作一个企业，则该企业因此拥有了自己可以处置的“产品”。

城市房地产制度改革，使城市的固定财产成为市场上可以定价和交易的产品。

由于《土地法》和《规划法》把大部分土地收益权和支配权界定给了地方政府特别是城市政府，使得城市政府第一次拥有了自己可以“经营”的产品。

当然房地产只是城市经营的一部分内容，真正意义上的经营城市，主要是经营形成城市空间和城市功能的几类资源，大致可分为以土地为主的自然资源、人工资产、企业资源、人类文化遗产、制度资源等。

这些资源开发潜力巨大且关联度极强，需要统一规划、统一开发和统一经营才能起到综合平衡发展的效果。

随着改革开放的不断深化，特别是国有资产管理体制的改革，地方城市政府对这些资产已逐步拥有处置权，能用于经营的产品越来越多。

2、税制改革使地方政府取得了独立的财权。

这一改革使中央和地方政府之间、地方政府和地方政府之间具有了明确的财务权利边界。

地方政府可以自由地在这个边界之内经营，并且对经营的失败和赢利承担大部分责任。

3、改革开放使城市政府拥有了第一批“顾客”。

特别是随后的市场经济建立，城市政府的顾客越来越多，面也越来越广。

本地、外地乃至其他国家商家的进入使得竞争性的土地市场、投资环境市场等得以迅速形成。

四、城市经营中值得注意的几个问题开展城市经营，前景很好，但目前我国只是在起步阶段，因此要树立科学的发展观，实行城市经营的可持续发展，特别要关注以下几个问题。

1、树立科学的城市经营价值观。

在这方面，大连的城市经营给我们树立了良好的榜样，他们提倡“不求最大，但求最好。

”城市经营本身只是城市管理的一种手段，必须从城市的受众群体的角度出发。

城市受众群体是多元化的，主要包括城市居民、企业、外来游客及投资者等。

城市绝不仅仅是一个经济单元，还是一个社会文化和生态综合系统。

所以，城市经营虽以经营手段运作有关资源，但目标是多维度的，这种维度又全面统辖在“以人为本”的城市经营价值观里，体现出鲜明的城市顾客服务导向特征。

为此，城市经营者应该尊重城市的历史发展规律，对其综合功能价值有一个非常明晰的认知和判断，同时要正确处理好经营城市与保护资源环境的关系。

2、城市经营者要合理定位，切实转变政府职能。

城市政府是城市经营的主体，担负着管理与建设城市、推进城市发展的行政职能。

因此，只有合理界定和明晰城市政府在城市经营中的地位和职能，才能积极高效地履行职责，有效地引导、规范、推动城市经营战略的实施。

城市政府在实质上应该成为服务型政府，而作为服务型政府，必须转变其思维模式和工作方式，使城市真正成为交易成本低、商务机会多、投资环境优、市场秩序好的创业福地。

为了实现这样的目标，服务型政府必须从根本上转变职能，做好有效市场制度的建立，提高城市品牌形象等。

3、建立基于循环经济模式的城市资源利用体系。

循环经济的提出，是人类对难以为继的传统发展模式反思后的创新，是对人类与自然界的关系在认识上不断演进的结果。

循环经济是对物质闭环流动型经济的简称，它把经济活动重构组织成一个“资源-产品-再生资源”的反馈式流程，是以“低开采、高利用、低排放”为特征的循环利用模式。

发达国家把发展循环经济，建立循环社会看作是实施可持续发展战略的重要途径和实现方式。

相对于知识经济而言，我们对循环经济动态和趋势的关注和研究显得还不够。

城市资源构成了城市发展的载体，也是经营城市的直接对象。

政府对城市资源进行有效聚集、重组和市场化运营，可提高资源利用价值，保证城市可持续发展。

城市资源是有限的，城市政府部门应做好城市资源利用的总体规划，制定切实有效的措施，运用经济、法律、行政的手段建立城市资源可持续发展体系，促使城市资源得到有效的、可持续的循环利用。

城市经营是城市建设和管理的一种全新理念，它将市场机制全面引入城市建设和管理中，有力地促进了城市的发展。

城市政府作为城市经营的主体，根据城市功能定位对城市的环境的要求，运用市场经济手段，对以公共资源为主体的各种可经营资源进行资本化运作，以实现这些资源资本的最大化和最优化，从而实现城市建设的可持续发展。

城市经营需要的优秀职业经理人就是一个优秀的市长。

一个以经营城市为目标的城市政府，不仅仅是一种城市管理的改革，也是发展城市经济的一大创举。