苏州临时用地管理分析

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（图为苏州老城区俯瞰图）
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苏州地处江苏南部，东邻上海，南接浙 江，西傍无锡，北依其所辖县级市常熟 市，经济发展水平与人均收入均位居江 苏省前列。 2001年，苏州被选为国土资源部第一批9 个征地制度改革试点城市之一，在征地 制度改革方面积极探索，创造了许多好 的经验和做法，尤其是在完善征地补偿 办法方面大胆实践，统一年产值标准和 区片综合地价都是试点经验的总结。从 2000年起苏州不再以产值倍数来测算补 偿费用，而是综合考虑土地用途、土地 区位条件、当地经济发展水平和土地供 求关系等因素，结合当地城镇居民社会 保障水平，确定征地补偿标准。由此可 见，苏州在征地工作方面的积累在全国 是较为突出的。
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苏州临时用地征用基本情况
1. 苏州临时用地征用范围
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苏州临时用地多半发生在建设项目施工过程中,其中又以道路修建和管线布置较为常见。 临时用地主要用于工程施工、堆料、运输；临时占用土地挖砂、采石、取土；占用土地 搭建临时建筑；架设地上线路、辅设地下管线等。如“西气东输管道工程”、“苏州绕 城高速公路工程”、“天然气发电工程”等。
4. 苏州临时用地复垦情况
苏州临时用地复垦方式主要有两种，一是由项目建设单位予以复垦，包括恢复基本农田 设施；或由沿线市、县政府组织复垦，由市、县组织复垦的，建设单位按照标准定额补 助复垦费。
5. 苏州临时用地征地费用分配
农村集体经济组织和承包经营农户获得土地补偿费、青苗补偿费和地 上构筑物、附着物补偿费；政府及土地管理部门统一管理、分配土地 复垦费、取弃土（石）用地补助费，除此之外，政府不能收取土地管 理费、用途变更费、耕地占用税等税费。而土地征收过程中，政府可 以收取以上费用。
苏州市临时用地管理探析
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目录
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城市简介 国家相关规定 临时用地管理基本情况 借鉴点及问题 总结
城市简介
苏州，地处长江三角洲地区，位于江苏省
东南部，古称吴郡，自文字记载以来已有四 千余年的历史。苏州古城始建于公元前514 年的吴王阖闾时期，又因城西南有山曰姑苏， 于隋开皇九年（589年）更名为苏州。苏州 历史悠久，人文荟萃，以“上有天堂，下游 苏杭”而驰声海内，秀丽、典雅而“甲江南” 的苏州园林，拥有被称为“东方威尼斯”的 小桥流水，无不令人心驰神往。 苏州作为一座现代化程度较高的城市，是江 苏重要的的经济、对外贸易、工商业和物流 中心，是重要的文化、艺术、教育和交通中 心，是中国重点风景旅游城市。
借鉴点及问题
苏州临时用地管理中值得借鉴的地方 1.节约耕地资源。苏州人口密集，土地资源尤其紧张，因而临时用地不允许占 用基本农田，尽可能利用废弃地、非耕地。其中在工程项目临时占用土地取土 时，也尽可能不破坏当地的耕作层，采取结合丘陵地区山丘（或荒地）取土、 挖鱼塘取土等方式；临时占用土地堆土的也尽量利用废坑塘。 2.临时用地恢复方式多样，易于操作，可行性比较好。一方面结合土地整理来 做，提高土地利用率，另一方面结合景观建设，种植经济作物等。 苏州临时用地征用中出现的问题 1.相邻地赔偿问题 在土地被征用后，可能因建设破坏了当地的农田基础设施，如沟渠、 道路等，造成未被征用的相邻土地经营上的损失及其他相关损失。 这一类损失，不仅存在于土地征用中，土地征收中也是存在的。这 种相邻关系在民法上是予以承认的，但对这一类损害补偿及其标准 目前在我国征地制度中尚无明确的规定，在实际工作中也就无从依 据了。
总结
苏州的做法只是全国临时用地征用工作的一个缩影，一个 典型。 一方面，它丰富了临时用地征用制度建设，另一方面，它 的一些问题实质上也是我国临时用地征用制度的问题。譬 如临时用地征用补偿标准是否应与土地征收补偿标准区分 开；临时用地征用补偿参照统一年产值的标准是否真正体 现了土地价值的差异；临时土地征用用于管线地下埋设时， 农民集体土地的地下空间利用权在补偿中如何体现等等。 我们需要不断总结好的经验与做法，从而完善土地征用制 度建设。
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3）实际中用地方与农村集体经济组织也是参照征地补偿标准协商形成临时用地补偿费， 一般将政府性文件所规定的补偿标准作为下限。在合同中所确定的补偿费不分地类，不 分青苗种类，统一以每年每亩一定数额来执行。这个数额可能包含了土地补偿费、青苗 补偿费和地面附着物、构筑物补偿费等。 4）实际临时用地补偿费因项目不同而有所区别。国家大型重点公益性项目补偿偏低，基 本上处于补偿标准规定的下限水平；而地方公益性项目补偿略高。也存在着因项目补偿 偏低，农民不满意，地方政府补贴的情况。
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2.外部性赔偿问题 日本在征地补偿中还包括一项“事业损失赔偿”，这是一种在公共事 业完成开工后造成的噪音、废气、水质污染等损害的赔偿，在确实可 以预见发生损害的情况下，可以进行事前赔偿。 在苏州也存在类似的现象。如在“西气东输管道工程”项目中，发生 天然气泄漏的问题，虽然这种对周围农民生产生活的损害暂时无法测 算，但这确实是实际工作中需要调解的一个问题，应该予以重视。从 产权经济学的角度，可以将这种外部性问题内部化，即由造成危害的 一方来承担责任，那么这一类的损失赔偿也应包含在征地补偿费之中
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临时用地使用期一般不超过两年，因工程需要必须延长使用期 的重新办理有关手续，进入下一轮租用期。
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3. 苏州临时用地征用补偿内容及标准
苏州临时用地征用补偿内容包括青苗补偿费、土地补偿费和地面构筑物、附着物补偿， 以前两项为主。补偿标准参照土地征收补偿标准执行。具体如下： ①征收土地的土地补偿费标准。根据土地价值和经济社会发展水平，苏州全市划分为两 类地区，执行相应的征地补偿。苏州市市区补偿标准为耕地前3年平均年产值不低于每亩 2000元，郊区补偿标准为耕地前3年平均年产值不低于每亩1800元。 ②青苗补偿费标准。一年生作物按耕地前3年平均年产值计补；一年两季作物以上的，按 耕地前3年平均年产值的50%计补。 ③地面构筑物、附着物补偿。主要是涉及农田基础设施的，按使用时间和损耗程度作合 理补偿。 另外，对于国家、省级大中型重点工程项目，征地补偿有单独的规定。 从苏州临时用地补偿依据及实际补偿情况来看，有以下几个特点： 1）虽然对于国家、省级大中型重点工程项目，临时用地补偿有单独 的规定，但其土地补偿标准实际上是与土地征收补偿标准一致的，按统 一年产值补偿。 2）随着征地补偿费规定的提高，临时用地补偿费也相应提高。反映 在2000年和2005年对重点工程项目临时用地补偿不同规定上，由每亩 每年1600元提高到每亩每年1800元
2. 苏州临时用地征用程序
临时用地主要涉及农民集体土地，审批权限到县（区）级国土管理部门。 苏州办理临时用地大致程序是：地方与农民集体土地所有者签订临时用地合同 地所在地的镇人民政府、国土资源所同意 报县（区）级国土资源局审批 经土 归档
（最后归档文件一般包括用地方临时用地申请书、临时用地合同、临时用地四至平面图、 省建设项目用地土地利用总体规划审查表、临时用地报批表、县（区）级国土资源局的 批复。）
国家关于临时用地征用相关规定
定义：临时用地，即与长期或永久性用地相区别的短期用地。临时使用土地一 般不发生所有权变更。 相关规定：在《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法 实施条例》中对临时用地的规定如下：临时用地适用情况主要包括建设项目施 工和地质勘查需要两种情况。 对于农村集体土地，土地使用者与农村集体经济组织、村民委员会签订临时使 用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使 用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑 物。临时使用土地期限一般不超过二年。临时使用土地届满，由临时用地的单 位和个人负责恢复土地的原使用状况；无法恢复而造成损失的，应当承担相应 的经济补偿责任。抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属 于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审 批手续。 这一规定是相当原则且不易在实际中操作的，苏州关于临时用地管理则主要 是通过地方性文件来规范执行。