城投公司资产管理

来源：江苏现代咨询（原创）《现代方略》2017年第4期作者：管理咨询事业部张青青作者简介张青青，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司管理咨询事业部项目经理。

摘要：城投企业在发展的过程中积累了大量资产和资源，一方面，作为地方投融资平台，城投企业的资产结构具有其特殊性，另一方面，作为授权范围内国有资产的经营和运作主体，城投企业肩负着实现授权范围内国有资产保值增值的重任。

随着国企改革浪潮的不断推进，资产的管理与经营成为城投企业转型发展中面临的紧迫而重要的课题。

本文结合政策背景及城投企业资产管理的特点，阐述了城投企业在资产管理过程中存在的不足，并针对存在的问题提出了加强城投企业资产管理的建议，以期为城投企业的资产管理和经营提供借鉴。

关键词：城投企业资产管理一、政策形势倒逼城投企业加强资产管理十八届三中全会全面开启了深化改革的步伐，提出“实现以管企业为主向以管资本为主转变，加强国有资产监管，完善国有资产管理体制”。

2015年9月，作为“国企改革顶层设计文件”的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号，以下简称“指导意见”）出台，提出“完善国有资产管理体制，以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变，以管资本为主改革国有资本授权经营体制，以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置，以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管”。

随后多个配套文件相继公布，初步形成“1+N”体系的国资国企改革顶层设计。

2015年10月25日，国务院印发《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63号），作为《指导意见》的配套文件，提出了改革和完善国有资产管理体制的总体要求、基本原则、主要措施，并提出了协同推进配套改革的相关要求。

五天后，国务院办公厅又印发《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》（国办发〔2015〕79号），对国资改革的目标与核心监管问题进行说明，并提出加强外部监管、社会监督等方面的要求。

城投企业在发展过程中积累了大量的资产和资源，作为授权范围内国有资产的经营和运作主体，城投企业承担了实现授权范围内国有资产保值增值的责任。

随着城投企业政府融资职能的剥离，将逐渐脱离政府信用背书，去行政化，实行市场化、实体化和专业化运营，以城市运营商、公共服务商及国有资产管理者的角色重新定位，因此加强城投企业对资产的管理，实现资产价值最大化，一方面有利于充分发挥城投企业城市资源开发的综合功能，促进城市经济建设及发展，另一方面有利于城投企业加快转型及实现可持续发展。

二、城投企业资产管理的发展阶段及特点作为国有资产管理运营主体，城投企业一方面作为公益性和准经营性企业的出资人，体现政府意志，需要提高重大基础设施的建设、管理运营和成本控制能力，提高综合服务水平，另一方面作为经营性企业出资人，需要提高企业的经营活力，实现公司的保值增值。

城投企业在不同的发展阶段呈现不同的特点，其资产状况、功能定位、管理水平、市场化程度等方面均有所差异，如表1所示。

表1 城投企业在不同发展阶段的资产管理特点随着城镇进程不断推进，城市基础设施日益完善，在建项目陆续完工，城投企业所承担的建设任务将逐渐减少，存量资产将逐渐增加，城投企业的身份也逐步由纯粹的政府功能企业转向市场化独立经营主体，实现跨越式发展。

而在这一过渡阶段城投企业的关键任务是要理顺投入产出关系，建立市场化的经营模式，积极调整优化资产结构，提升经营性资产效益，建立收入实现机制，提高资产变现能力。

三、城投企业资产管理中存在的不足（一）资产管理理念存在误区虽然城投企业越来越重视资产的管理和运营，但是一些城投企业在资产管理的理念和意识上仍然存在着一些误区，如将资产管理工作侧重于固定资产的管理，通过对固定资产进行计划、组织、控制等活动，使固定资产发挥最大的功效；认为资产管理的主要工作是保证安全管理不丢失；认为资产管理是静态管理，重要的是防止资产丢失。

这些理念上的误区在一定程度上阻碍了城投企业资产管理工作的开展。

（二）未对资产进行分类管理和运营城投企业作为地方政府的投融资平台，经过多年建设发展的积累，其资产构成中，公益性资产比重往往较大，而不同属性的资产在经济效益、社会效益和环境效益方面有很大的差异，有的具有很大的经济效益，但是社会效益、环境效益却不一定好；有的具有很好的社会和环境效益，但是却没有经济效益，自身产生不了现金流收入。

不同属性资产的收入实现、投资回收方式、经营周期差异较大，难以对资产的管理形成统一的经营管理模式。

（三）增量资产管理不足一方面，城投企业作为政府性公益性和准经营性投资的主要抓手，虽然有一定的财政补贴，但也会加重了公司的融资负担，影响了公司经营目标和资金计划的制定和实施；另一方面由于企业缺少中长期项目发展规划，部分项目投资规模大、投资期长，任务重、时间紧，社会效益大于经济效益等原因，前期论证工作未能深入开展，一些项目立项前并未对相关市场供求关系、产业投资的经济效益进行周密调研或精细测算，往往投资了一些难以取得自身平衡的项目，导致建设成本控制不足、经济效益及市场化程度不高等情况出现。

（四）存量资产盘活难以开展大部分城投企业长期投入形成的城建存量资产比重较大，城投企业既是投资者又是管理者，而后期使用、维护得不到有效资金保障；“重建设，轻管理，弱经营”导致了部分存量资产利用率低、完好率低，为了维系资产与负债规模的匹配，保证持续融资能力，从而降低了资产的流动性，制约了资产盘活工作；资产盘活手段有限，庞大的资产往往需要梳理、优化、整合后，才能在资本市场上通过转让、交易、并购、上市等手段加快产权流动或实现资产变现，但大规模的重组与整合往往因账务不清、成本过高、人员分流困难等因素而难以展开。

（五）资产的集团化管控困难为进一步深化国企改革，加快实施大集团战略，提升国有企业在优化国有经济布局、服务城市发展中的作用，各地区的城投集团纷纷组建成立。

而在城投企业进行集团化改造及管控体系的建立过程中，容易产生资产管理权属不明确、资产管理权责划分不清晰、资产管理水平参差不齐、资产考核指标过于倾向投资额等问题，这些问题造成资产的集团化管控困难，难以建立集团资产管控体系实现对资产的有效管理。

（六）资产管理人才缺乏随着城投企业资产的划入、资产规模的持续壮大，目前大部分城投企业对于资产管理和经营方面的专业人才储备不足，尤其是专业化资产的运营多采用委托外部单位经营的方式，现有人员难以满足资产管理及经营业务要求，也较难吸引外部的专业人才。

城投企业对资产管理人员结构缺乏科学认知，对于学历、资历、身份等外在要素比较看重，对于能力、业绩、素质的重视程度不足，管理人员缺乏相应的专业知识和技能，这些问题影响了城投企业资产管理水平的提高。

四、城投企业如何加强资产管理（一）强化资产管理意识随着城投企业深化改革及市场化发展，资产管理成效越来越受到重视，应从资产管理理念和意识上有所转变：资产管理已从静态发展到动态，从局部管理发展到资产生命全周期的管理，目前城投公司的资产不仅仅包括固定资产，流动资产、无形资产也占了很大的比例，甚至后两者的比例超过了固定资产的份额；在资产管理中，若要达到资产保值增值的目标，必然会增加风险，一味的追求安全、不丢失，只会束缚住资产管理的手脚，因此资产管理中应更加注意风险管理与控制；仅仅是简单的防止资产流失反而会导致流失，因为资产每时每刻都在贬值，资产只有在运营中才会有收益，并且以提高国有资产运营和管理效率为目标。

（二）资产分类管理，有序运营城投企业应根据每个业务板块的要求，结合各个板块资产的特点，对自身资产、业务种类进行公益类与商业类的划分，采取差异化的管理方式和差异化经营，核心目标是创造条件，使公益性资产、准经营性资产向经营性资产性质转化，确保城投类企业每项资产的每个方面、每个阶段能够管理到位，努力实现每一项资产的保值增值。

不同属性资产的经营管理模式如表2 所示。

表2 不同类资产的经营管理模式（三）注重资产的投资管理城投企业在经营发展中，应以市场为导向，依据市场形势，实施资产结构的调整与完善，尤其是对长期性的项目，应从其自身潜力及宏观和本地微观发展形势方面进行全面分析，从而实施合理的投资结构调整。

在调整过程中，加大本地区支柱产业等的扶持力度，积极寻找合作机会，加强与社会投资机构合作，例如，可在当地发展的产业中选择相应的投资项目，进行参股或者控股，并将其作为公司的经济增长点以及收益增长重点项目，打造良好形象；重点向科技含量高的新能源项目和风景旅游开发等资源节约型、环境友好型项目发展，进行充分的可行性论证，在风险可控的前提下，研究股权投资的可行性，采用PPP 合作模式或其他合作模式。

对于国家或当地中短期收益不明显但前景较好的产业，应充分考虑各方面因素，实施谨慎的资金撤退或者追加投资，使前景广阔的产业成为其发展过程中的全新增长点，而对于前景不容乐观但当下竞争激烈的产业，应快速撤资或转让出售，以确保其持续发展。

（四）有效盘活存量资产城投企业应以提升资产管理效率为核心，以资产管理策划为重要手段，对企业内部资产进行定期清查盘点，利用资产清查结果，制定资产分级管理、分类处置、宜租则租、宜卖则卖、公开透明的处置利用方案，快速提高资产的经营管理能力，提升资产的经营管理收益；通过建立资产的信息库，将企业所有资产纳入其中，采用网络化的管理模式明确企业资产的分布、构成及变动利用的情况，为盘活资产提供便利；积极开展招商引资等活动，利用媒体进行大力宣传，将现有的闲置资产与其他企业置换，从而减少新的资金投入，对有一定价值的闲置资产可以采取承包、对外投资、合作经营等方式进行管理；对于可租赁的资产可以寻找租赁市场，采取分块或整体出租的方式以实现资产的再次利用；城投母公司可以将每个子公司中不需要、不适用的资产进行企业内部之间的相互调控，从而优化企业的资源以及资产配置；对于企业不需要以及不适用的限制资产可以出售。

（五）加强资产的集团化管控城投企业应根据资产的不同性质，从资产管理的内容、环节、流程以及各级公司的不同管理水平等方面综合考虑，制定原则性、指导性的管理制度和规范，科学合理划分集团与所属公司、部门与部门之间的管理职责，逐步建立和完善集团公司的资产管理管控体系。

一是城投企业应采取“统一领导，全面管理，重点监控，分级负责”的管理原则，即首先，集团公司的资产管理工作应确定职能部门全面负责，统一协调，解决“能不能管”的问题；其次，应确定资产管理的职能跨度、资产类别、资产的全过程管理进行明确，解决“管什么”的问题；再次，应在全面管理的基础上，要对集团核心单位核心资产的主要、重点环节进行重点监督管理，解决“管多少”的问题；最后，根据集团公司资产管理体系，具体划分各职能部门（横向）和各级单位（纵向）的资产管理职责，并监督各子系统履行职责的情况，解决“怎么管”的问题。