浅析公共政策的本质属性_公共性的涵义_黄维民
《公共政策分析》第一讲公共政策的基本概念和知识
科技政策、文教政策，等等。
4、其他类型：
公共政策的体制类型的要点
讨论：
党的政治性政策需要转化为公共政策，有哪些形式？ 人大立法性政策有哪些形式？ 政府行政性政策有哪些形式？
立法主体系统与公共政策的体制类型
宪法 （全国人大）
定的行动方案或行动准则
定义：
从抽象的层面上讲，公共政策是社会公共权威在施行公共管理 的过程中，为达到一定的公共目标而制定的行动方案或行为准 则。
具体地讲，公共政策就是公共组织中的政府系统输出的主要产 品，即政府为解决各种各样的公共问题所做出的各种形式的决 定。
几个要素：
公共权力、公共组织、公共问题、公共目标、公共利益 、 公共规则
经济政策：产业政策、农业政策、工业政策、金融 政策、财政政策、贸易政策、环境政策、房地产政 策、区域发展政策，等等。
社会政策：婚姻政策、人口政策、移民政策、种族 政策、就业政策、劳动工资政策、劳保和福利政策、 养老保险政策、公共救助政策、社会优抚政策、社 会治安政策，等等。
文化政策：大众传播（新闻、出版、广播、电视等） 政策、文学艺术政策、体育政策，等等；教育政策： 国民义务教育政策、高等教育政策、职业教育政策、 继续教育政策、社会教育政策，等等。
美国公共政策研究的历史回顾Biblioteka 一、美国公共政策分析研究的缘起
（一）拉斯维尔的奠基
美国乃至世界现代政策科学理论的产生 和发展首先归功于美国学者哈罗德·拉斯 维尔(Harold Lasswell)。
1951年，美国学者拉斯维尔和丹尼 尔·勒纳(Daniel Lerner)合作发表了 《政策科学：范围与方法之最近发展》 (The Policy Sciences: Recent Development in Scope and Method)一书。一般认为，该书标志着 现代政策科学系统理论的诞生。
公共政策概述
公共政策的要素
公共政策目标
公共政策内容要求 公共政策载体（文体和文件）
公共政策的功能
管制功能：政策条文规定政策对象禁止
做什么，若有违反则受到何种惩罚。 引导功能：包括行为的引导和观念的引 导。 调控功能：公共政策是公共权力机关实 施治理的手段、工具和杠杆。 分配功能：公共政策实质是社会价值的 权威性分配。
公共政策系统的构成
信息子系统
咨询子系统 决策子系统
当代中国政策科学的特点及发展方向
一、当代中国政策科学的特点： 1. 从其它学科进行理论移植，套用其它学科的理论术语，解释政策现象， 使得政策科学的独创性不够。 2.从西方引进政策科学理论、学术语言、理论体系的西味太多。 3. 把政策科学写成对目前我国方针政策的介绍。 二、关于中国政策科学的发展方向 中国化应该成为中国政策科学发展的总方向： ⒈跟踪国外政策科学发展的最新趋势，大胆借鉴国外最新科学理论和方法成 果。 ⒉全面开展对政策科学及其分支的探索，建立学科体系：多领域探索。 ⒊大力加强政策科学的理论和方法论的研究。 ⒋政策科学研究应该进行大量的实证、个案研究，要为社会提供政策咨询服 务。
四、公共政策的公共性表明公共政策必
须充分体现和遵从“社会公意”，这即 公共政策的法治性。 五、公共政策的公共性表明公共政策主 体必须承担相应的公共责任。 六、公共政策的公共性表明公共政策是 以公共权力作为后盾来实现政策目标的。
政策科学的兴起及其历史背景
1、拉斯韦尔与政策科学的诞生 拉斯韦尔，美国新政治运动的积极拥护者，政策科学运动的发起 人。1951年，出版《政策科学：范围和方法的新近发展》，标志 着政策科学的产生，它主要论述了政策科学的性质、对象和发展 方向。 2、政策科学产生的历史背景 （1）当代各国面临的政策问题越来越复杂，人类命运与政府的公共 政策直接联系，各种问题（如经济、政治、社会问题等）都需要 政府采取有效的措施解决。 （2）科学技术突飞猛进为政策科学研究提供了研究方法、手段和理 论基础。如将运筹学、数据模型的建立用于政策分析。 （3）六、七十年代，智囊团的发展促进了政策科学的发展。如兰德 公司（美）
第四章 公共政策的本质、构成与功能
第一节 什么是公共政策
一、公共政策的定义 2．我国学者关于“政策”的定义 《公共政策》(林水波、张世贤)：公共政策是 指“政府选择作为或不作为的行为”（这类 似于戴伊的政策定义）。 《公共政策》（伍启元）：“公共政策是政 府所采取对公私行动的指引”。
第一节 什么是公共政策
一、公共政策的定义 2．我国学者关于“政策”的定义 我们认为：政策是国家机关、政党及其他政 治团体在特定时期为实现或服务于一定社会 政治、经济、文化目标所采取的政治行为或 规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、 措施、办法、方法、条例等的总称。
第一节 什么是公共政策
一、公共政策的定义 正确把握“政策” ３．正确把握“政策”的内涵 第一，政策主体。 第一，政策主体。 第二，目标取向。 第三，活动过程。 第四，行为规范。
第四章 公共政策的本质、构成与功能
第二节 公共政策的本质和特征
第二节 公共政策的本质和特征
一、政策的本质 政策是阶级意志、 １．政策是阶级意志、利益的集中体现和表 达。 2．政策服务于社会经济的发展 。 ． 3．政策是各种利益关系的调节器。 ．政策是各种利益关系的调节器。
第一节 什么是公共政策
一、公共政策的定义 2．我国学者关于“政策”的定义 《政策科学》（孙光著）：“政策是国家和政党为 了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为 对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过 程”。 《政策学研究》（王福生著）：政策可以解释为 “人们为实现某一目标而确定的行为准则和谋略”， “简言之，政策就是治党治国的规则和方略”。
第三节 公共政策的类型与功能
二、政策的基本功能 3．调控功能 ． 公共政策的调控功能是指政府运用政策手段 对社会生活中出现的利益冲突进行调节与控 制。
公共政策分析概论
公共政策分析概论一、公共政策分析的本质政策是指国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。
政策的实质是阶级利益的观念化、主体化、实践化反映。
公共政策是政府根据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则。
“公共政策”与“政策”稍有不同，公共政策更突出“公共”二字。
这既意味着对公共性的强调，也意味着以公共利益为出发点，重新审视公共政策的本质及其诸多的特征和功能的必要。
公共政策的基本特征：阶级性、整体性、超前性、层次性、多样性、合法性公共政策的主要功能1、导向功能是指为了解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性，这样能有效地使整个社会生活由复杂、多变、相互冲突、漫无目的的行为，纳入到统一而明确的目标上来，使之按照既定方向有序前进。
十一届三中全会后，党和政府制定政策，允许一部分人先富起来。
在这一政策的指引下，成千上万的工人、农民和其他劳动者，利用自己的特长和优势，走上了勤劳致富的发家之路，为我国经济的进一步发展注入了新的活力。
公共政策的导向功能有直接引导和间接引导两种作用形式。
从作用效果来看，公共政策的导向功能包括正向引导功能和负向引导功能。
2、调控功能公共政策的调控功能是指政府运用政策，在对社会公共事物中出现的各种利益矛盾，进行调节和控制的过程中所起的作用。
政策中的调控作用，主要体现在调控社会各种利益关系，尤为重要的是物质利益关系。
调控功能可以是间接的，也可以是直接的，而且常常表现出特有的倾斜性。
我国工资政策的发展演变就很能说明公共政策的调控功能。
我国从建国初期起实行八级工资制，一直沿用了30多年，这种工资政策过分强调技术因素在分配中的作用，增加工资不是依据生产的需要和经济的发展，而是视国家财政状况的好坏。
公共政策的本质含义
四、公共政策的本质
1、对戴维·伊斯顿观点的分析。 2、公共政策是对全社会公共利益的权威性分配。 3、公共政策对社会公共利益的分配是动态过程。 4、公共政策的作用不止于利益分配，更在于利
益增进。 5、结论：公共政策的本质
《公共政策分析》参考书目
1、张国庆：《公共政策分析》，复旦大学出版社， 2004年版。
2、陈庆云：《公共政策分析》，中国经济出版社， 1996年版。
3、陈振明：《政策科学：公共政策分析导论》（第 二版），中国人民大学出版社，2003年版。
4、张金马：《公共政策分析：概念、过程、方法》， 人民出版社，2004年版。
三、中外学者对公共政策的界定
伍德罗·威尔逊：公共政策是由政治家，即 具有立法权者制定的，而由行政人员执行 的法律和法规 。
三、中外学者对公共政策的界定
拉斯韦尔与卡普兰认为，公共政策是一种 具有目标、价值与策略的大型计划 。
三、中外学者对公共政策的界定
托马斯·戴伊：凡是政府决定做或者不做的 事情就是公共政策 。
第一讲 公共政策分析导论
第一节 公共政策的本质含义 第二节 公共政策的特征、类型与作用 第三节 公共政策分析的起源、特征与作用
第一节 公共政策的本质含义
一、公共政策的学科定位与学习意义 二、公共管理与公共政策的关系 三、中外学者对公共政策的定义 四、公共政策的本质含义
三、中外学者对公共政策的界定
卡尔·弗雷德里奇：在某一特定的环境下，个人、 团体或政府有计划的活动过程。提出政策的用意 就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目 标，或达到某一既定的目的。
对公共政策的本质的理解和认识
对公共政策的本质的理解和认识从历史的角度看，公共政策是一种与人类的生存发展相联系的社会历史现象，它是人类社会发展到一定阶段的产物。
它具有以下几个特点：首先是鲜明的政治性，还有一定的灵活性，相对的稳定性，同时还有法性的特点。
一般意义上讲，公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。
换言之，它是公共权威部门为解决社会公共问题、调整和平衡社会利益关系，而根据一定的制度和程序制定的行动指南和行为规范。
其中，公共政策主体是政策运行过程中，直接或参与和影响政策的制定、执行、评估和监控等环节的个人、团体和组织，包括官方的政策主体和非官方的政策主体。
公共政策的客体即政策作用的对象，是政策实施过程中所能预测、协调和控制的一切对象，包括政策资源、政策环境和政策未来因素。
公共政策是政府依据特定时期的目标，在有效促进与公平分配社会公共利益的过程中所制定的行为准则。
包括五点涵义：一、公共政策的核心主体是政府；二、本质是对公共利益的有效促进与公平分配问题，由此体现出公共政策具有双重作用利益分配和利益增进；三、分配是个动态过程，包括利益选择、利益综合、利益分配和利益落实；四、政策过程的目标导向；五、受时空限制。
其中，就公共政策的本质而言。
从公共政策的社会本质来分析，现代公共政策具有多种规定性，而在这些规定中起决定作用的则是：公共政策是公共权力为着一定的目标而进行的社会资源的配置和社会利益的分配。
而这一起决定作用的规定性就是公共政策的社会本质。
所谓一定的目标，首先是据有公共权力的个人与群体的社会性即他们在一定的生产关系和社会关系中所处的地位，决定他们代表一定的社会阶级。
再次是公共权力的形式上的委托人即公民的利益、愿望和要求输入到政治体系中之后，聚合成为公共利益并进而形成公共目标。
由公共权力机关所确定的政策目标，常常带有自利性、阶级性和公共性。
而社会资源的配置则是指政策主体为一定的政策目标的实现而进行的人力、物力、财力资源的调配与组合。
新公共政策分析2
三、政策问题的认定与分析 （一）什么是政策问题的认定 政策问题的认定就是政策问题从察觉到描述的过程。 政策问题的认定包括以下过程：首先是政策问题的 察觉；第二步是是最大限度的真实、详尽地描述问题， 切忌夸大或缩小；第三步，再对政策问题进行分析。 （二）政策问题的分析方法 政策问题分析的方法主要有：类别分析法、原因 分析法、对比分析法、假设分析法。
美国学者斯图亚特·内格尔认为，“公共政策就是 政府为解决各种各样的问题所作出否认决定。” 美国学者托马斯戴依认为，“凡是政府决定做或决 定不做的事情就是公共政策” 加拿大学者戴维伊斯顿认为，“公共政策是对全社 会的价值做权威性分配”。 中国学者张金马认为，公共政策是政党和政府用以 规范、引导有关机构团体和个人的行为准则或指南。
（二）、社会问题的特点 ）、社会问题的特点 1.社会问题的时间性和空间性。 2.社会问题的普遍性和社会性 3.社会问题的多因性和复杂性 4.社会问题的持久性和变异性 5.社会问题的相关性
二、政策问题 （一）什么是政策问题 政策问题来源于社会问题。政府和政策制定者察觉 到某个社会问题，并准备制定相应的政策来解决这个问 题时，这个问题就成为政策问题了。 （二）政策问题的发生 1.政策问题发生的必然性 2.政策问题发生的主观条件
（六）、政策评估系统 ）、政策评估系统 政策评估系统由政策主体内部和外部的政策评估人 员构成，现在一般是由独立的学术团体或专业机构进行 政策评估。
第三节 公共政策过程与政策周期
公共政策系统的运行表现为政策各个阶段、各个环 节的一系列功能活动所组成的一个过程。 一个完整的政策过程一般包括：政策问题确定→政 策确定→政策执行→政策监控→政策评估→政策终结 等几个政策阶段。
二、政治议程的进入 （一）政府对政策问题进入议程的态度 第一：听之任之的态度 第二：积极鼓励的态度 第三：促使其产生的态度 第四：阻止问题进入议程 （二）政策议程引发机制
公共政策的含义与内容
公共政策的含义：
公共政策是政府针对某一特定的社会问题，从全局的角度出发，整体规划，统筹安排，并借助一定的行政和法律手段，来达到解决这一问题所指定的方法和措施。
公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。
公共政策的内容包括以下几个方面：
1. 公共政策的主体：制定和实施公共政策的主体主要是公共权力机关。
在我国，政府作为公共权力机关的主要代表，是实施公共政策的基本力量。
公共政策的主体不仅仅限于政府，其他社会组织和团体也可以作为公共政策的主体。
2. 公共政策的方法和手段：政府制定和实施公共政策的方法和手段主要包括行政和法律手段。
行政手段主要是通过行政程序、行政机制、行政方式来推动政策的实施；法律手段主要是通过立法、司法活动来规范、指导、推动政策的制定和实施。
3. 公共政策的目标：公共政策的目标是解决特定的社会问题，实现特定的公共利益。
公共政策的目标是制定和实施公共政策的出发点和归宿，它贯穿于整个公共政策过程的始终。
4. 公共政策的对象：公共政策的对象主要是特定的社会问题。
社会问题是指在社会系统中，由于系统内部或系统之间矛盾运动而引起的问题。
社会问题的产生和发展需要有一定的过程，并有一定的表现形式。
因此，了解社会问题的产生、发展的过程和表现形式，有助于我们理解社会问题的性质和特征，从而为制定和实施相应的公共政策提供依据。
以上就是关于公共政策含义与内容的简要介绍。
总的来说，公共政策是政府为了解决特定问题、达成特定目标而制定和实施的一系列方法和措施，其内容涉及政治、经济、文化、社会等各个方面，旨在实现公共利益的最大化。
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西北大学学报(哲学社会科学版)2005年11月,第35卷第6期,N ov .,2005,V o.l 35,N o .6Journal o fN o rt hwest U niversity(Phil osophy and Soc ial Sciences Editi on)收稿日期:2005 04 02基金项目:陕西省教育厅专项科研计划项目(02J K015)作者简介:黄维民(1955 ),男,江西南昌人,西北大学公共管理学院副教授,博士,硕士研究生导师,主要从事国际政治、国际关系与行政管理方面的教学与研究。
浅析公共政策的本质属性 公共性的涵义黄维民(西北大学公共管理学院,陕西西安 710069)摘 要:依据多样化理念,诠释公共政策的本质属性 公共性的涵义。
公共性理念及其制度在传统国家体制内的影响日益扩大,人们对政府善治和公共政策的深层次了解对于实现公共政策的科学化与民主化,提高公共政策的制定质量与执行效益具有重大的理论价值和现实意义。
关键词:公共政策;本质属性;公共性;涵义中图分类号:C93 文献标识码:A 文章编号:1000 2731(2005)06 0112 05在具有全球化背景下的当今社会,世界各国所面临的已不是个别的、单一的、简单的和基本稳定或者再重复出现的社会问题,而是大量的相互关联、相互制约的越来越具有复杂性、尖锐性、普遍性、专业性、交流性和发展性的各种各样的社会矛盾和公共问题。
与此同时,广大的公众所关心的问题和兴趣的焦点,也不再是抽象的理念或原则性问题,而是那些与现实切身利益密切相关的、特殊的公共政策问题。
例如,犯罪与社会安全,公平与经济发展,种族与社会和谐,污染与环境保护,以及住房、卫生、教育、社会保障、公共交通等一系列的、实际的公共问题。
公共政策作为一门新兴的学科,正是在这样的社会背景下形成和发展起来的,并且成为第二次世界大战以后社会科学领域中发展最迅速、影响面最大、应用领域最广、实证性最强、社会效用最明显的学科之一。
被人们誉为当代西方社会科学发展中的一次 科学革命 ,是当代西方政治学的 最重大的突破 ,以及 当代公共行政学最重要的发展[1]。
公共政策之所以会在较短的时间内迅速地兴起和发展,既与现代社会的特征相联系,也与公共政策自身的学科特点相关联。
那么,公共政策到底是什么?它具有哪些基本特征呢?这些根本性问题都是必须要搞清楚的。
本文就公共政策的本质属性 公共性的涵义,略谈一些粗浅的认识,以供大家探讨。
一自从美国著名学者哈罗德 拉斯韦尔(H aro l d ss w e ll)和丹尼尔 勒纳(Dan i e l Le m er)于1951年发表 政策科学:范围与方法的新发展 一文以来,公共政策作为政治科学中的一个新的边缘性领域,正在逐步成为公共行政学界研究中的热门话题之一。
在回顾公共政策研究领域几十年的发展成就之际,人们发现,虽然公共政策日益渗透到了公共部门的管理活动中,对公共部门的管理活动产生了深远的影响,人们对公共政策的研究也取得了巨大的成就,但是需要指出的是,公共政策至今尚未在学理研究和实证研究之间,在行为科学和管理学科以及学术界和实务界之间构架起一座真正稳固、一致的桥梁。
换句话说,公共政策这门新兴学科的科际整合任务并未完成,人们迄今尚未就公共政策的本质内涵及其根本属性达成真正的共识。
其主要原因是公共政策并不是一个或者几个学科简单的集合、发展或更新,而是一个几乎全新的学科研究领域。
公共政策明显的跨学科性特点,并被广泛地应112用于各行各业、各个领域,因而迄今为止,它所涉及的学科边际的界线是非常模糊的。
从1951年至现在的50余年中,世界上出现了许多与公共政策属于同一研究领域的研究名称,例如政策科学、公共政策分析、政策研究、社会工程、系统工程等。
因此,对于公共政策的确切定义,学界的看法是众说纷纭,莫衷一是。
制度学派的学者们倾向于从政府不同部门之间的互动关系来研究公共政策的制定与执行过程,而行为主义学派的学者们则倾向于在公共政策问题上关注政府活动与各种力量(如政党或公众舆论)之间的相互依赖关系。
尽管如此,他们在这一点上是存在共识的:即没有政府的参与和领导,就没有公共政策的制定与执行。
近些年来,国内外学界关于公共政策定义的代表性观点,大致可分为以下几种:其一, 现代行政之父 伍德罗 威尔逊(W ood ro w W ilson)认为,公共政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规[2]。
伍德罗 威尔逊所提出的这个定义,使得公共政策带有明显的 政治-行政二分法 的特征,并且缩小了公共政策的范围和制定主体。
首先,公共政策不仅包括法律与法规,而且还包括政府的计划、指示、决议,甚至连政府领导人的某些特定意图和表征符号,也会起到公共政策的功能。
其次,参与公共政策制定的人员不仅是政治家,还包括公众代表和专家学者。
尤其是在当今的 行政国家 时代,随着政府职能的急剧扩张和行政裁量权的广泛应用,使得行政当局参与制定公共政策的主动性日益增强。
其二,政策科学的创立者哈罗德 拉斯韦尔(H arold ss w ell)和亚伯拉罕 卡普兰(A.Kap lan)认为,公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划[3]。
哈罗德 拉斯韦尔和亚伯拉罕 卡普兰所提出的定义,既包含了公共政策的工具理性(策略),又注意到了公共政策的价值理性(目标和价值),应该说是对公共政策极有见地的认识。
但是,过于宽泛地把公共政策等同于计划则是完全不可取的,因为计划可以是政策,而政策并不天然就是计划,它还包括法律、法规以及政府发出的其他符号系统。
其三,美国著名学者托马斯 戴伊(To m as R. Dye)认为,凡是政府决定做或者不做某件事的行为就是公共政策[4]。
托马斯 戴伊的这一定义不仅看到了政府的 为 ,又注意到了政府的 不为 ,因而具有明显的行为主义色彩,体现了公共政策实践性的学科特征。
所谓 为 ,就是政府为解决一定的公共问题而公然采取行动或公然做出一定的符号表示;所谓 不为 ,就是政府遵循一种放任主义的不干涉原则,不采取任何行动,不做出任何积极性的符号表示。
因此, 为 和 不为 都是公共问题的重要解决之道。
但是,在日常公共事务中人们所讲的 遵循公共政策 ,显然不是遵循政府的行为,而是遵循一定的规则和符号表示,因此,把政府执行政策的行为等同于公共政策本身是不妥的。
其四,美国著名学者罗伯特 艾思顿(Robert E yestone)对公共政策所下的定义则最为宽泛。
他认为,从广义上讲,公共政策就是政府机构与其周围环境之间的关系[5]。
虽然罗伯特 艾思顿的观点明显受到了生态行政学的影响,定义也过于泛化,但事实上,公共政策本身就是政府系统与其生存环境之间相互策动的函数,表达了公共环境对于公共政策的重要性。
因为政府所做出的每一项公共政策,从根本上就是解决面对的公共环境中所发生的问题,在本质上都必须考虑对公共问题的回应,而这种回应必然会渗透着政府自身的偏好和利益。
因此,无论从哪个角度上看,公共政策都体现了政府及其环境的双重诉求,所以说,罗伯特 艾思顿的观点还是比较深刻的。
但是,政府的环境究竟是什么?难道公共政策仅仅就是政府机构与其周围环境之间的关系吗?对此,罗伯特 艾思顿并未做出令人信服的回答。
一般来说,政府作为一种开发系统的社会组织,它与环境的界线是极其模糊、可以相互渗透的。
因此,仅仅从政府与环境互动的层面来界定公共政策显然是不够的。
目前,国内的一些学者依据不同的理念,从不同的视角也对公共政策的定义进行了诠释。
一是基于现代政治学的理念,认为公共政策是政府对社会公共利益分配的动态过程。
这一分配的基础是政府选择利益和综合利益,分配的关键是落实利益。
因此,从社会公共利益中,由利益选择到利益综合,由利益分配到利益落实,是公共政策的一个完整过程,而这一过程的价值取向,是与这种利益的价值取向完全一致的[6]。
二是基于制度经济学的理念,以现代市场经济制度为背景,把公共政策理解为政府运用自己的职能来规范、引导经济法人实体、市场主体和个人行为,以及有效调动和利用社会经济资源,有利于实现公平与效率目标的一种制度安排。
因此,公共政策是调控现代市场经济不可或缺的一个重要方面和关键因素,社会经济发展的程度越高,公共政策的作用和影响也就越大[7]。
三是基于公共管理理念,认为公共政策是以政府为主的公共机构,为确保社113会朝着政治体系所确定、承诺的正确方向发展,通过广泛参与和连续的抉择以及具体实施产生效果的途径,利用公共资源达到解决社会公共问题,平衡、协调社会公众利益目的的公共管理活动过程[8]。
二以上诸种关于公共政策的定义都具有其合理之处,亦都有遗珠之憾。
因此,要想全面、科学地了解公共政策的本质内涵,笔者认为,应该从其存在的根由和逻辑起点中去找寻,也就是必须要了解公共政策的基本特性 公共性,因为公共性是公共政策所固有的基本属性。
笔者认为,公共政策是政府或公共权威为处理公共事务、提供公共服务、实现公共管理而制定和实施的公共行为规范、行为准则和活动策略的总和。
它以国家权力为后盾,具有极强的公共权威性和普遍的社会影响力,制约性、导向性、管理性、调控性、分配性是它的基本功能。
因此,无论是从公共政策的本质涵义,还是从公共政策的功能作用来看,作为政治系统输出的主要内容,公共政策在本质上是一种权威性的社会价值分配方案,具有不容置疑的公共性。
公共政策这种内生的、自然的属性及其内涵,我们应该从以下几个方面加以理解:第一,公共政策的制定主体具有公共性。
作为直接或间接地参与公共政策的制定主体,它主要是国家公共法权主体,即国家法定的公共权力主体、社会政治权力主体和社会非法权主体。
国家公共法权主体一般被称之为体制内的政策力量,是指居于法律规定的法权地位、获得法律授权、享有公共权威以制定公共政策的机关和职位(个人)。
通常,他们也被称之为官方的决策者,属于公共权力的范畴。
社会政治法权主体和社会非法权主体被称之为体制外的政策力量,属于政策组织的社会环境因素之一。
作为制定公共政策主体的社会政治法权主体,是指那些虽然在一定程度上通过多种方式参与了公共政策的制定过程,并且法律对他们的合法参与提供保护,但由于地位的限制,不管他们在各种场合多么重要或处于何种主导地位,他们自己并不拥有合法的权力去做具有强制力的政策决定的社会行为主体。
此外,虽然他们被称之为非官方的政策参与者,但在地位上,他们通常经过合法的程序,获准享有社会法人的资格并受法律的保护。
一般来说,社会政治法权主体经常表现为一定的组织形式,并且以政府的公共政策作为行为对象。
他们试图通过自身的一定形式授权参与,改变公共政策的某种规定性,譬如增加或减少或修改某一项政策条款,甚至改变公共政策的方向;譬如制定或撤销或终止某一公共政策,是社会政治法权主体的主要功能。